I OSK 2081/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 270/17 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 7 Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 270/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. G. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W jego uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilnoprawny. Jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, tylko bezczynność lub przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały: "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Na tej podstawie Sąd meriti stwierdził, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem - jako nienależącej do kognicji sądów administracyjnych, a tym samym jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Postawiło w niej zarzut naruszenia: 1) przepisu postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowana wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego.; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, co skutkuje odrzuceniem skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu uznania, iż przedmiotowa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżone postanowienie należy określić jako postanowienie kończące postępowanie, bowiem nie przysługiwał już od takiego postanowienia inny środek niż skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Istota skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju postanowienie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stanowisko takie wynika w sposób jednoznaczny z powołanej już przez ten Sąd uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (publ. CBOSA). Uchwała ta, rozstrzygając rozbieżności orzecznicze w sprawach ze skarg na bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych (przewlekle prowadzenie postępowania) w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, uporządkowała bowiem zarazem również inne kwestie związane z zaskarżaniem do sądu administracyjnego działalności kolegiów w tym zakresie, które nie były jednolicie postrzegane w judykaturze, mimo iż od wielu lat często stanowiły przedmiot orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Uczyniła to przy tym w sposób przesądzający, a jej moc wiążąca rozciąga się także pośrednio na postępowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tym samym nieprzedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi całej izby oznacza nie tylko, że Sąd powinien mieć na względzie pogląd wyrażony w powołanej uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., ale także to, że jest on tym poglądem związany. Przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala wszak żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć jakiejkolwiek sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07 LEX nr 453451). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1817/10, LEX nr 1131489). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym podziela to stanowisko, przyjmując trafność racji, jakie zostały przywołane w uzasadnieniu tej uchwały. Zgodzić się przede wszystkim wypada z zawartym tamże spostrzeżeniem, że spór o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, choć stanowi sprawę cywilną dotyczącą należności pieniężnych, rozstrzygany jest w postępowaniu dwustopniowym, w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Postępowanie to, na jego przedsądowym etapie, prowadzone jest wszak przez organ administracji, tj. samorządowe kolegium odwoławcze. Spostrzeżenie to nie może budzić zastrzeżeń, gdyż trudno przyjąć, iż organ administracji publicznej rozstrzygający władczo sprawę przekazaną do jego właściwości z mocy wyraźnego przepisu ustawy traci swój status organu z tego powodu, że sprawa ta ma charakter cywilny, oraz że stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od orzeczenia tego przysługuje sprzeciw, który inicjuje kolejną fazę postępowania, toczącą się już przed sądem powszechnym. Zaznaczyć przy tym wypada, że sąd powszechny nie sprawuje funkcji kontrolnej czy nadzorczej nad samorządowym kolegium odwoławczym, nie badając prawidłowości ani orzeczeń tego organu, ani postępowania, w którym orzeczenie to zostało wydane. Taki stan rzeczy nie wyklucza właściwości sądu administracyjnego w zakresie, w jakim sprawa nie może być przejęta przez sąd powszechny do jej dalszego rozpoznania, tzn. w sytuacjach, gdy w postępowaniu przed kolegium z różnych przyczyn nie dojdzie do wydania orzeczenia, od którego przysługiwałby sprzeciw. Tym samym pogląd, że postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym ma charakter administracyjnoprawny, i w efekcie, że jest prowadzone przez organ administracji publicznej, został przyjęty w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. jako argument na rzecz uznania w rozpatrywanym zakresie właściwości sądów administracyjnych w niektórych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny wzmocnił swą argumentację orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95. Samorządowe kolegia odwoławcze w tego rodzaju sprawach stosują oczywiście przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym cały jego Dział II, zawierający właśnie przepisy odnoszące się do postępowania. W skład tego Działu wchodzi rozdział 9 zatytułowany "Postanowienia". Organy te zatem wydają postanowienia, które nie mogą być postrzegane jako akty innego rodzaju niż pozostałe postanowienia podejmowane przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym. Bez wpływu na tę konstatację pozostaje zastrzeżenie o konieczności jedynie odpowiedniego stosowania tych przepisów, ponieważ stanowi ono następstwo specyfiki postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jako pierwszej fazy postępowania w sprawie cywilnej, która może być przekazana do rozpoznania sądowi powszechnemu. Specyfika ta wyraża się w wyłączeniu z zakresu odesłania przewidzianego w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych (p postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1725/12 i I OSK 1726/12, publ. CBOSA) wyłączenie takie sprawia, że postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, w tym postanowienie analizowane w niniejszej sprawie, nie podlegają zaskarżeniu, co wyklucza także wniesienie skargi do sądu administracyjnego, dopuszczalnej wszak po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.). Nie pociąga to za sobą wszelako pozbawienia strony możliwości kwestionowania działań samorządowego kolegium odwoławczego w tych przypadkach, gdy toczące się przed nim postępowanie skończyło się w inny sposób aniżeli przez wydanie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), od którego przysługiwałby sprzeciw do sądu powszechnego. Niebezpieczeństwo takie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., w której uznał, że w sprawie z wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, można wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji, przewidującego generalną kompetencję tych sądów do kontrolowania działalności administracji publicznej. Takie niebezpieczeństwo nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy ustalenia opłaty rocznej co do istoty. Ponadto nie tamuje ono dalszego toku postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając orzeczenie w sprawie będzie weryfikowało terminowość wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Orzeczenie to może podlegać kontroli sądu powszechnego, w tym także co do wspomnianej kwestii terminowości. Warto spostrzec, że to samorządowe kolegium odwoławcze i ewentualnie sąd powszechny władne są analizować podniesione przez W. G. argumenty. Zaakcentować należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza tym samym w sposób ostateczny niczyich praw procesowych ani materialnych, co wymagałoby objęcia go kontrolą sądu administracyjnego z uwagi na zaakcentowane w ww. uchwale konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że prezentowany pogląd jest wiodący w orzecznictwie (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1664/15, publ. CBOSA), a obecny skład tego Sądu się z nim zgadza. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6