II OSK 1975/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 582/17 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Wr 582/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Umową z 10 lipca 2015 r. I. Sp. z o.o. dokonał sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb B., o pow. 0,6757 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Prezydent Wrocławia, działając na podstawie m.in. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), § 17 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 kwietnia 2012 r. nr XXV/566/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie wschodnich odcinków rzek Odry i Oławy we Wrocławiu orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, w wysokości 3% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obciążającej sprzedającego I. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu opłatą w wysokości 41.079 zł. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z ww. planem miejscowym przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 8MW/3 (m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) oraz 6KDD/3 i 6KDD/4 (ulice). Przed wejściem w życie omawianego planu, nieruchomość była wykorzystywana pod działalność gospodarczą związaną z administracją, usługami, w tym gastronomicznymi. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wezwało sporządzającego operat szacunkowy rzeczoznawcę majątkowego w trybie art. 136 k.p.a. do złożenia oświadczenia co aktualności operatu oraz do zajęcia stanowiska odnośnie podniesionych względem operatu zarzutów. Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. biegły udzielił odpowiedzi na wezwanie organu, a w dniu 6 marca 2017 r. do organu wpłynęło potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę Spółki przywołał treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), które stanowiły podstawę prawną wydanych decyzji. Wyjaśnił, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W sprawach z zakresu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, organ administracji zobowiązany jest do dokonania oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który to dowód podlega swobodnej ocenie organu co do jego wiarygodności i mocy dowodowej w kontekście innych dowodów. Ze względu na twierdzenia skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił szczególną uwagę na kwestię operatu szacunkowego, którego prawidłowość jako kluczowego dowodu w sprawie jest kwestionowana od chwili zapoznania się z nim przez pełnomocnika skarżącej, przez postępowanie odwoławcze aż po skargę włącznie. Wyjaśnił, że art. 154 ust. 1-3 u.g.n. wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Z jego treści wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 u.g.n. Przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że oceniając operat szacunkowy organy administracji ani sąd nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego. Obowiązkiem organu jest natomiast zbadanie operatu pod względem wymogów formalnych, spójności i logiki. Oceniając przedłożony operat Sąd stwierdził, że Kolegium dopełniło wymogu sprawdzenia jego aktualności, co rzeczoznawca potwierdził pismem z lutego 2017 r. Rzeczoznawca pominął wprawdzie przeznaczenie części nieruchomości na cele drogowe, co zostało dostrzeżone przez Kolegium, jednakże, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że fakt ten nie stanowi okoliczności powodującej uznanie decyzji Prezydenta Wrocławia za niezgodną z prawem. Mimo bowiem tej nieścisłości opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę może stanowić podstawę do wyliczenia wartości nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestionowana przez Spółkę powierzchnia nieruchomości tj. 178 m² w stosunku do jej całkowitej powierzchni tj. 6757 m² nie może mieć istotnego wpływu na ostateczny wynik wyceny. Rację ma także organ II instancji wskazując na inne elementy cenotwórcze uwzględnione w toku wyceny pozwalające na przyjęcie, że biegły obiektywnie oszacował wartość nieruchomości. Dodatkowo, organ II instancji uzyskał w tym względzie stanowisko biegłego, który mając na uwadze powierzchnię działki odwołał się do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wyjaśnił, że do wyceny całej powierzchni działki należy przyjąć przeznaczenie 8MW/3. W niniejszej sprawy w toku postępowania Spółka przedłożyła opinię prywatną, która w sposób odmienny niż opinia sporządzona na zalecenie organu opisywała wartość nieruchomości. W tym względzie Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, które uznało brak faktycznej porównywalności wskazanych w niej wartości. Nie podlega bowiem dyskusji, że organ nie ma możliwości merytorycznej oceny operatu. To samo dotyczy zarzutu skargi zastosowania przez biegłego konkretnej metody badawczej. Strona czy nawet organ nie posiadają uprawnień do wnikania w tę materię pozostawioną samemu rzeczoznawcy. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka neguje, jakoby wzrost wartości nieruchomości nie wiązał się z uchwaleniem nowego planu miejscowego i nie istniała ustawowa przesłanka do ustalenia opłaty jednorazowej w związku ze zbyciem nieruchomości. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości doszło do zmiany przeznaczenia w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Wcześniej była to funkcja usługowa zaś aktualnie w znakomitej większości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (poza działką drogową). Oczywiste jest, że wskazane funkcje są zgoła odmienne. Zdaniem Sądu skarżąca nie dowiodła aby uchwalenie planu nie powodowało wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji gdy przeczy temu materiał dowodowy sprawy. W skardze kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku: a) pominięcia naruszeń przepisów k.p.a., wskazanych poniżej, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji, a które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy - mając na względzie naruszenie tychże przepisów - skarga winna była zostać przez Sąd pierwszej instancji uwzględniona, a w konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie powinno było zostać w całości uchylone. Sąd pierwszej instancji pominął naruszenie przez organy następujących przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w uznaniu, że sporządzenie operatu szacunkowego przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe gwarantuje profesjonalizm i obiektywizm tego dokumentu, co wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a tym samym błędne uznanie, że organ administracji wyjaśnił w wystarczający sposób błędy zawarte w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty planistycznej; b) pominięcia naruszenia prawa materialnego, jakiego w toku postępowania dopuścił się organ, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 16 i art. 156 ust. 3 u.g.n.; - prawa materialnego, tj.: 1. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia opłaty pianistycznej, nie musi wykazywać związku pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie przejawia się w uwzględnieniu przedstawionego operatu szacunkowego jako miarodajnej podstawy do ustalenia opłaty planistycznej, mimo że transakcje, które w przedmiotowym operacie szacunkowym poddano analizie porównawczej, były przeprowadzone w okresie przekraczającym rok od daty sprzedaży nieruchomości a powierzchnie i przeznaczenie nieruchomości porównywanych istotnie różniły się od nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży; 2. art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne niezastosowanie przejawiające się w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku przyjęcia do analizy transakcji, które miały miejsce w okresie roku od dnia sprzedaży przedmiotowej nieruchomości; 3. art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego błędne niezastosowanie przejawiające się w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku przyjęcia do analizy transakcji, których przedmiotem są nieruchomości podobne do nieruchomości sprzedanej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, w odniesieniu do pkt 1 lit. a petitum, Spółka podniosła, że w planie miejscowym, który przestał obowiązywać w roku 2003 przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było określone jako teren zajęty pod halę IASE, natomiast rzeczywiście był to teren zabudowany budynkami biurowo usługowymi. Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca przyjął do analizy porównawczej transakcje, których przedmiotem były nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym o powierzchni odpowiednio: 22.805 m2, 21.485 m2, 33.839 m2, o przeznaczeniu usługowym o powierzchni odpowiednio: 3.398 m2, 20.854 m2, 1.042 m2 oraz o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe o powierzchni odpowiednio: 3.356 m2, 2.698 m2, 4.366 m2. Daty transakcji odnoszące się do poszczególnych grup nieruchomości to: odnośnie ad. 1) odpowiednio: 08.2013r., 05.2014r., 03.2015r., odnośnie ad. 2) odpowiednio 03.2012r., 11.2012r., 03.2014r., odnośnie ad 3) odpowiednio: 02.2014r., 03.2014r., 07.2014r. Mając powyższe na uwadze, zdaniem autora skargi kasacyjnej rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo uwzględnił w operacie szacunkowym transakcje obejmujące nieruchomości przemysłowe, gdy faktycznie powinny być wzięte pod uwagę wyłącznie nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Jednocześnie, transakcje będące przedmiotem analizy porównawczej (zarówno te które stanowią podstawę wyceny nieruchomości przed uchwaleniem, jak i po uchwaleniu planu miejscowego) powinny być dokonane w okresie roku od transakcji sprzedaży nieruchomości. Nakaz przyjęcia do analizy porównawczej transakcji w okresie roku od daty sprzedaży nieruchomości wynika przez analogię z art. 156 ust. 3 u.g.n. Na poparcie tego stanowiska Spółka przywołała wyrok NSA w sprawie II OSK 344/15. Dodatkowo, zdaniem Spółki powoływanie się przez rzeczoznawcę na § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...) jest chybione i stanowi wyłącznie argument mający na celu umniejszenie błędu rzeczoznawcy. Właściciel nieruchomości, której część została przeznaczona na drogi publiczne musi bowiem wybudować tę drogę i dopiero po realizacji inwestycji drogowej, następuje podział nieruchomości, a część wydzielonej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zostaje dopiero wówczas wywłaszczona, za co właściciel otrzyma stosowne odszkodowanie. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest więc warunkowe (tj. pod warunkiem realizacji inwestycji drogowej). Rzeczoznawca nie powinien brać pod uwagę części nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową, gdyż uwzględnienie jej w wycenie nieruchomości dokonywanej dla celów opłaty planistycznej, bez uwzględnienia kosztów, jakie właściciel nieruchomości musi ponieść, aby część tej nieruchomości była zagospodarowana zgodnie z planem miejscowym stanowi zawyżanie realnej wartości przedmiotowej nieruchomości, a tym samym zawyżanie opłaty planistycznej. W odniesieniu do pkt 2 lit. a-c petitum, Spółka nie zgodziła się z ustaleniem, że wzrost wartości nieruchomości faktycznie miał związek z uchwaleniem planu miejscowego Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił bowiem transakcje datowane na 3 lata przed dokonaniem sprzedaży nieruchomości oraz nie uwzględnił okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana wyłącznie na cele usługowe, a jej powierzchnia znacznie różniła się od powierzchni nieruchomości porównywanych. Wartość nieruchomości przed ustaleniem planu miejscowego została obliczona przy uwzględnieniu wartości nieruchomości przemysłowych, które nie spełniają wymaganej cechy nieruchomości "podobnej" zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. W odniesieniu do pkt 1 lit. b petitum wskazano, że pominięcie przez rzeczoznawcę wytycznych z art. 4 pkt 6 oraz art. 156 § 3 u.g.n. dyskwalifikuje przedstawiony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy, jako dowód wykazujący związek wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości z uchwaleniem planu miejscowego. W piśmie z dnia 25 lutego 2021 r. Spółka podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych, tj. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) o przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), przy czym wszystkie sformułowane w niej zarzuty mają na celu zakwestionowanie miarodajności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako podstawy do naliczenia opłaty planistycznej. Zostaną więc rozpoznane łącznie, tym bardziej, że w ramach zarzutów procesowych, w pkt. 1 a petitum skargi kasacyjnej jej autor dopatruje się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w tym, że organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający błędów w operacie szacunkowym, natomiast w pkt. 1 b petitum zarzucił wręcz pominięcie naruszenia prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego miał dopuścić się organ. Błędy w operacie szacunkowym polegają zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki na: przyjęciu do porównania nieruchomości mających przeznaczenie przemysłowe, gdy faktycznie powinny być wzięte pod uwagę tylko nieruchomości o przeznaczeniu usługowym; przyjęciu do porównania transakcji sprzedaży mających miejsce wcześniej niż rok od daty sprzedaży nieruchomości wycenianej; pominięciu, że część tej nieruchomości została przeznaczona pod drogi publiczne; przyjęciu do porównania nieruchomości o powierzchniach znacznie różniących się od powierzchni nieruchomości wycenianej. Konsekwencją było błędne zdaniem skarżącej kasacyjnie zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz art. 4 pkt 16 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że rzeczoznawca majątkowy do wyceny przyjął transakcje datowane na 3 lata przed dokonaniem sprzedaży nieruchomości, nie uwzględnił, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana wyłącznie na cele usługowe, a jej powierzchnia różniła się znacznie od nieruchomości porównywanych. Przyjęte do porównania nieruchomości nie spełniają więc warunku nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Z kolei z art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez analogię skarżąca kasacyjnie wyinterpretowała normę, że do porównania powinny być przyjęte nieruchomości w okresie roku od sprzedaży nieruchomości wycenianej. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 87 ust. 3a u.p.z.p.). Z treści operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że przyjęcie do analizy nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym, a to z uwagi na określenie wycenianej nieruchomości w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Wrocławia przyjętym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 10 czerwca 1988 r. nr XXI/104/88, obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., jako "teren zajęty przez hale IASE" (najpewniej chodzi tu o [...] we Wrocławiu; http://www.iase.wroc.pl/index.php/o-firmie/historia), miało tylko na celu ustalenie, czy wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w "starym" planie jest mniejsza, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu (s. 30 operatu). W żadnym wypadku rzeczoznawca majątkowy nie porównywał wartości nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym do wartości nieruchomości o przeznaczeniu ustalonym w aktualnie obowiązującym planie miejscowym. Wynika to jednoznacznie z obliczenia podstawy opłaty jednorazowej, gdzie różnica wartości prawa będąca podstawą do naliczenia opłaty planistycznej została ustalona poprzez odjęcie od wartości rynkowej nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu miejscowego, wartości rynkowej nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu miejscowego, a po utracie mocy planu "starego" (tj. w okresie tzw. luki planistycznej). Faktyczny sposób wykorzystania wycenianej nieruchomości w okresie 1 stycznia 2004 r. do wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego, tj. 1 lipca 2012 r. został pokreślony jako: "usługi" (s. 9 operatu). Twierdzenie o tym, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie uwzględnił transakcje obejmujące nieruchomości przemysłowe jest więc całkowicie chybione. Przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd, że do wyceny powinny być przyjęte, jako porównawcze transakcje oscylujące w granicach roku od daty, na jaką nieruchomość jest wyceniana, jednak poglądu tego nie podziela. Z treści art. 156 ust. 3 u.g.n. nie sposób takiej normy wydobyć. Oczywiste jest, że analizę rynku nieruchomości najlepiej byłoby oprzeć odnosząc się do cen wynikających z umów sprzedaży identycznych nieruchomości z okresu najbliższego dacie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W praktyce jest to najczęściej niemożliwie ze względu na zróżnicowany rynek obrotu nieruchomościami. W każdym razie, ustawodawca w żadnym przepisie nie formułuje normy nakazującej w analizie rynku nieruchomości brać pod uwagę tylko transakcje dokonane w granicach roku od sprzedaży nieruchomości wycenianej. W piśmie z lutego 2017 r. rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n. potwierdził aktualność operatu szacunkowego, stwierdzając, że nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych oraz istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., które miałyby wpływ na zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości. Od sporządzenia operatu do wydania decyzji ostatecznej nie minęły 24 miesiące, a zatem mógł on stanowić podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, ponieważ ustawowe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ustawa o gospodarce nieruchomości uznając dowód z operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego za szczególny rodzaj środka dowodowego z opinii biegłego, wprowadza w art. 157 ust. 1 specjalny tryb weryfikacji jego prawidłowości merytorycznej, tj. przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych, ustanawiając jednocześnie zasadę, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę ustanowionego w ramach danego postępowania (art. 157 ust. 2). Powyższy tryb weryfikacji nie oznacza oczywiście, że właściwe organy są zwolnione z obowiązku oceny formalnej legalności operatu, jego wiarygodności oraz mocy dowodowej. W razie pojawienia się wątpliwości lub stwierdzenia niejasności, niespójności lub braków formalno-logicznych właściwy organ może więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a nawet – działając w granicach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) – może odmówić mu wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 378/10; z dnia 8 lutego 2019 r., I OSK 773/17; dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, czy sąd administracyjny nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Oceny tego typu podlegają weryfikacji wyłącznie w trybie określonym w art. 157 u.g.n. Spółka trybu tego nie uruchomiła, poprzestając na przedłożeniu opinii prywatnej rzeczoznawcy majątkowego, która jako taka nie może pozbawić mocy dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do podważenia wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonego operatu. Ocena dowodowa organu jest wystarczająco prawidłowa, znajdując oparcie nie tylko w wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadach szacowania nieruchomości, lecz także w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W realiach niniejszej sprawy okoliczność, że rzeczoznawca majątkowy nie wskazał wyraźnie, że część wycenianej nieruchomości przeznaczona jest w planie miejscowym pod drogi publiczne nie może stanowić podstawy do zanegowania wartości dowodowej jego wyceny. Po pierwsze obszar przeznaczony pod drogi w planie miejscowym to zaledwie 178 m² nieruchomości podlegającej wycenie, w sytuacji gdy cała jej powierzchnia wynosi 6757 m². Chodzi tu więc o 2,6% powierzchni nieruchomości. Trudno w tej sytuacji uznać, że odrębna wycena tego terenu miałaby wpływ na wynik końcowy. Przede wszystkim jednak, jak trafnie wskazał organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, rzeczoznawca majątkowy przyjmując atrybut "struktury przeznaczenia w "mpzp" dokonał rozróżnienia na tereny o przeznaczeniu jednorodnym ("korzystny") i niejednorodnym ("dość korzystny", "niekorzystny"). Wyceniana nieruchomość otrzymała w tym zakresie kwalifikację "dość korzystny", czego skutkiem była korekta ceny (k. 42, 44). Rzeczoznawca majątkowy przyjął więc niejednorodne przeznaczenie terenu, dlatego brak jest podstaw do zakwestionowania tego ustalenia operatu szacunkowego. Autor skargi kasacyjnej ma rację podnosząc, że wyjaśnienie rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r., gdzie wskazał, że do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie ma treść § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dlatego do wyceny wartości całej powierzchni działki należy przyjąć przeznaczenie 8MW/3, a właścicielowi nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 u.g.n. nie zasługuje na aprobatę. Przepis § 36 ust. 4 zd. pierwsze cyt. rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jej przedmiotem nie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na okoliczności opisane w poprzednim akapicie. Na koniec, za chybiony należy uznać zarzut, jakoby nieruchomości przyjęte do porównania były niepodobne z uwagi na odmienną powierzchnię od nieruchomości wycenianej. Po pierwsze, przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. wśród kryteriów zakwalifikowania danej nieruchomości jako podobnej nie wymienia powierzchni. Po drugie, tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007 r. sygn. I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 1434/11). W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- • f ! 5j ■ i L, ' l j i j * i n i ■