I OSK 475/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji S. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2017 roku sygn. akt IV SAB/Wr 115/17 w sprawie ze skargi Fundacji B. we W. na bezczynność Fundacji S. we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji S. we W. na rzecz Fundacji B. we W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 115/17 w sprawie ze skargi Fundacji B. we W. na bezczynność Fundacji S. we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał Fundację S. we W. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Natomiast na mocy art. 149 § 1a tej ustawy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powołanym wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2017 r. skarżąca fundacja zwróciła się do Fundacji S. we W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów źródłowych dokumentów zawierających informacje (lub sporządzone zestawienie) kto i który adwokat (aplikant adwokacki, radca prawny, aplikant radcowski, doradca podatkowy, magister prawa), oznaczony imiennie, świadczył w poszczególnych dniach roboczych stycznia, lutego i marca 2016 roku (i godzinach działania punktów nieodpłatnej pomocy prawnej) pomoc prawną w punktach nieodpłatnej pomocy prawnej prowadzonych przez tę fundację. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Fundacja S. we W., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie: - art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez przyjęcie, że wniosek strony skarżącej stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, pomimo że działanie Fundacji B. we W. należy ocenić jako nadużycie tego prawa, na co wskazuje metodologia działania ukierunkowana nie na uzyskanie informacji publicznej, a na pozbawienie Fundacji S. we W. możliwości ubiegania się o udział w konkursie na prowadzenie nieodpłatnych punktów pomocy prawnej w roku 2018 na terenie Gminy W. (o prowadzenie których od 2015 roku stara się bezskutecznie Fundacja B. we W.) oraz chęci uzyskania przez pełnomocnika tej fundacji wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność; - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że informacje objęte wnioskiem posiadają przymiot informacji publicznej, podczas gdy wniosek w zakresie skanów źródłowych dokumentów zawierających informację o imiennie wskazanych osobach pełniących dyżur w punktach nieodpłatnego poradnictwa prawnego w okresie od stycznia do marca 2016 roku prowadzonych przez Fundację S. we W. nie stanowi informacji publicznej; - art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w przedmiocie nieudostępnienia skanów źródłowych dokumentów zawierających informację o imiennie wskazanych osobach pełniących dyżur w punktach nieodpłatnego poradnictwa prawnego w okresie od stycznia do marca 2016 roku ze względu na prawo do prywatności tych osób nie została wydana decyzja odmowna, podczas gdy odpowiedź Fundacji S. we W. z dnia 24 kwietnia 2017 r. i z dnia 26 kwietnia 2017 r. zawiera elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej, a zatem w przedmiotowej sprawie doszło do merytorycznej odmowy udzielenia żądanych informacji w oparciu o podstawę prawną, jaką jest prawo do prywatności zatrudnionych przez skarżącą kasacyjnie fundację prawników. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. polegającego na nieuprawnionym stwierdzeniu, że skarżąca kasacyjnie fundacja w przedmiotowej sprawie pozostaje w stanie bezczynności, podczas gdy skarga Fundacji B. we W. powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że działania Fundacji B. we W. świadczą o wykorzystywaniu u.d.i.p. do indywidualnych celów, tj. wyeliminowania skarżącej kasacyjnie fundacji z udziału w konkursach na prowadzenia nieodpłatnego poradnictwa prawnego na terenie Gminy W. W ocenie autorki skargi kasacyjnej bezwzględnie wskazuje na to pismo Zastępcy Dyrektora Biura ds. Partycypacji Społecznej UM we W., z którego wynika, że Fundacja B. we W. bezpodstawnie stwierdziła, że skarżąca kasacyjnie fundacja narusza prawo w zakresie dostępu do informacji publicznej, w związku z czym nienależycie realizuje powierzone jej zadanie publiczne. Autorka skargi kasacyjnej zwróciła również uwagę na ilość i treść złożonych przez Fundację B. wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz skarg na bezczynność w zakresie ich rozpoznania. Podkreśliła, że skargi charakteryzują się seryjnością i podobieństwem oraz tym, że żądane informacje nie są obejmowane jedną skargą, lecz dochodzone cząstkowo i nie w tym samym czasie. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie Fundacji żądane we wniosku z dnia 10 kwietnia 2017 r. informacje nie są informacjami publicznymi, bowiem członkowie zarządu fundacji nie są funkcjonariuszami publicznymi, a dokumenty, których zeskanowania i przesłania żąda wnioskująca fundacja nie są dokumentami urzędowymi. Podkreślono, że żądane informacje mają charakter jedynie dokumentów wewnętrznych fundacji, tworzonych na potrzeby organizacji jej pracy, a ich udostępnienie zmierzałoby do niczym nieuzasadnionej ingerencji oraz kontroli fundacji w kontekście jej kompetencji jako pracodawcy. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej współpracujący z Fundacją S. we W. prawnicy pełnili wyłącznie funkcje usługowe i nie stali się - poprzez zawarcie z fundacją umów zleceń - "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". Zdaniem skarżącej kasacyjnie Fundacji nawet w razie uznania żądanych dokumentów za informację publiczną, Sąd I instancji powinien był uznać skargę Fundacji B. za niezasadną, ponieważ odpowiedź na wniosek wystosowana przez skarżącą kasacyjnie Fundację stanowiła w istocie decyzję administracyjną odmawiającą prawa do uzyskania informacji publicznej ze względu na prywatność osób zatrudnionych przez Fundację. Pismo to zawiera rozstrzygnięcie odmawiające podania wnioskowanej informacji wraz z uzasadnieniem. Ponadto zostało wystosowane z zachowaniem ustawowych terminów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja B. we W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono zasadniczo zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą tzw. przepisów wynikowych tj. art. 151 i 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Zatem rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na ustaleniach Sądu pierwszej instancji. Na podstawie tych ustaleń Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje są informacją publiczną. Dlatego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który skarżąca kasacyjnie Fundacja upatruje w błędnym stanowisku Sądu w tym zakresie. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim zdefiniować pojęcie informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Ponadto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniono przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Należy także podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Fundacji informację publiczną mogą zawierać nie tylko dokumenty urzędowe. Zgodnie bowiem z ugruntowaną praktyką orzeczniczą, informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest też Fundacja B. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawie nie jest kwestionowane, że co do zasady skarżąca kasacyjnie Fundacja jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.), co wynika z brzmienia przepisów art. 4a, 4b i art. 4c ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.p.w.), które stanowią o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ponadto w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do udostępniania informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zważywszy na treść przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1255 ze zm., dalej w skrócie u.n.p.p.e.p.), w tym zwłaszcza odnoszących się do warunków i trybu powierzenia organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a następnie finansowania i rozliczenia tego zleconego zadania publicznego (art. 8, 9, 10, 11, 19 i 20), przyjąć należy, iż informacje objęte przedmiotowym wnioskiem Fundacji z dnia 10 kwietnia 2017 r. posiadają przymiot informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że informacje kto świadczył pomoc prawną w punktach nieodpłatnej pomocy prawnej prowadzonych na podstawie umów zawartych przez organizację pozarządową z tymi osobami fizycznymi na realizację nieodpłatnego pośrednictwa prawnego jako zadania publicznego, stanowią informację publiczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że informacja, której udostępniania dochodzi wnioskodawczyni, dotyczy sprawy publicznej, tj. sposobu wykonywania przez Fundację zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych. Jak to bowiem trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. W przepisie art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze u.n.p.p.e.p. wskazano natomiast, że powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową". Jeżeli natomiast chodzi o kwestie finansowania takiej działalności to w myśl art. 19 ust. 1 u.n.p.p.e.p. zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że przedmiotem odpłatnej jak i nieodpłatnej działalności statutowej skarżącej kasacyjnie Fundacji, jako organizacji pożytku publicznego, jest świadczenie fachowej pomocy prawnej. Z kolei z regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wnioskować należy, iż organizacjami pozarządowymi są niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Do działalności pożytku publicznego w myśl art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.p.p.w. zaliczyć należy działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych obejmującej zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa. Zważywszy na treść przepisów cytowanych powyżej ustaw, w tym zwłaszcza odnoszących się do warunków i trybu powierzenia organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a następnie finansowania i rozliczenia tego zleconego zadania publicznego, przyjąć należy, iż informacje objęte przedmiotowym wnioskiem Fundacji B. z dnia 10 kwietnia 2017 r. posiadają przymiot informacji publicznej. Nie można się zgodzić, ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie fundacji, że żądane informacje nie mogą być zakwalifikowane jako informacje publiczne ponieważ nie są dokumentami urzędowymi. Przede wszystkim we wniosku wskazano, że informacje mogą być przekazane nie tylko w formie skanów dokumentów źródłowych ale alternatywnie także w formie sporządzonych zestawień. Ponadto jak już wskazano wyżej, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, że informacją publiczną mogą być nie tylko dokumenty urzędowe, co nie wymaga szerszego przedstawienia tu argumentacji w tym zakresie. Wydaje się też, że autorka skargi kasacyjnej zapomina, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na tym etapie postępowania istotne jest, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy podmiot zobowiązany rozpoznał wniosek. Kwestie dotyczące funkcji jaką pełnią osoby udzielające pomocy prawnej i ochrona ich danych osobowych, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kwestie te, mogą być przedmiotem rozstrzygnięć na etapie udzielenia informacji publicznej lub odmowy jej udzielenia w formie decyzji z powołaniem się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że wniosek Fundacji B. stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, pomimo, że działania tej fundacji należy ocenić jako nadużycie prawa. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania dotyczących nieprawidłowego działania Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96, jak to ma miejsce we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Podstawą orzekania przez sąd jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, przy czym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.) - por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 2 do art. 133. Oznacza to również, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Konieczne jest jednak uzupełnienie, że rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86 (ONSA 1986/2/50; uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63). Dodać jeszcze trzeba, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby przecież możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są oparte o przepisy k.p.a. regulujące postępowanie dowodowe, ale podlegają one, w ramach art. 133 § 1 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Skoro zaś ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezależnie od obowiązków organu wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej i tak ostatecznie spoczywa na sądzie rozpoznającym skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, to zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego powinien opierać się na naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Fundację S. takiego zarzutu nie postawiono. Dodatkowo należy zauważyć, że zarzut nadużycia prawa został zgłoszony dopiero w skardze kasacyjnej. Dlatego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do tej kwestii. Także materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwał Sądowi pierwszej instancji na przyjęcie, że działanie wnioskodawczyni należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarżąca kasacyjnie nadużycia prawa dopatruje się w metodologii działania Fundacji B. ukierunkowanej nie na uzyskanie informacji publicznej, a na pozbawienie Fundacji S. możliwości ubiegania się o udział w konkursie na prowadzenie nieodpłatnych punktów pomocy prawnej w 2018 r. o prowadzenie, których od 2015 r. stara się bezskutecznie Fundacja B. oraz chęci uzyskania przez pełnomocnika Fundacji wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność. Dla wykazania nadużycia prawa skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła w skardze kasacyjnej o dopuszczenie dowodów: pisma Dyrektora Biura Partycypacji Społecznej UM w W. z dnia 21 grudnia 2017 r., trzynastu wniosków Fundacji B. o informację publiczną skierowanych do skarżącej kasacyjnie, 6 skarg Fundacji B. na bezczynność Fundacji S. oraz dwóch wyroków WSA we Wrocławiu. Jednak z uwagi na wskazane wyżej związanie Sądu kasacyjnego podstawami kasacyjnymi, dowody, których dopuszczenia żąda skarżąca kasacyjnie, nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wnioski dowodowe zmierzają bowiem do poczynienia nowych ustaleń, bez podniesienia zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego materiał dowodowy zebrany w sprawie i ustalony na jego podstawie przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny, nie uprawniały tego Sądu do stwierdzenia, zarzucanego dopiero w skardze kasacyjnej, nadużycia prawa. Jako oczywiście bezzasadny należy uznać, zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut ten uzasadniono tym, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że skarżąca kasacyjnie nie wydała decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. Odnosząc się do tego zarzutu należy na wstępie przytoczyć treść e-mailowej odpowiedzi z dnia 24 kwietnia 2017 r. skarżącej kasacyjnie Fundacji na wniosek: "Dzień dobry, W odpowiedzi na Pana zapytanie informuję, że w okresie styczeń - marzec 2017 r. w prowadzonych przez Fundację punktach nieodpłatnej pomocy prawnej pomoc świadczyli: w ramach punktów 13 i 14 – dr nauk prawnych, adwokat, w ramach punktu 17 i 20 – mgr prawa, w ramach punktu 19 i 23 – dr nauk prawnych, adwokat, mgr prawa. Niestety z uwagi na zapisy łączących nas z prawnikami umów dotyczące ochrony danych osobowych wynikające z przykrych sytuacji , które miały miejsce podczas dyżurów, a tym samym zapewnienie im bezpieczeństwa – nie przekazujemy w taki sposób danych naszych współpracowników. Jednocześnie informuje, że dane takie zawarte zostały w ofercie realizacji zadania i znane są Zleceniodawcy. Z poważaniem, K. J.". Trzeba też podkreślić, że Skarżąca kasacyjnie Fundacja w odpowiedzi na skargę nie twierdziła, że wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Twierdziła tylko, że żądane informacje nie są informacją publiczną. Jedynie z ostrożności wskazywała, że doszło do merytorycznej odmowy udzielenia informacji. Zarzut oparty na braku bezczynności spowodowanej wydaniem decyzji sformułowano dopiero w skardze kasacyjnej. Zarzut ten jest przede wszystkim sprzeczny z pierwotnym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie fundacji, która twierdziła, że żądane informacje nie są informacją publiczna, dlatego jej zdaniem wystarczające było pisemne poinformowanie wnioskodawczyni o takim stanowisku. Tym samym w zasadzie wykluczyła, że wydała decyzję administracyjną. Tym samym wywołała klasyczny spór o bezczynność w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść e-maila z dnia 24 kwietnia 2017 r. potwierdza, że skarżąca kasacyjnie Fundacja, odmówiła udostępnienia żądanej informacji uznając, że nie jest to informacja publiczna. Z zacytowanej treści tego e-maila nie wynika, że jest to decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 16 ust. 1 i 17 ust. 1 u.d.i.p. W tym zakresie na aprobatę zasługuje argumentacja Sądu pierwszej instancji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje bowiem w formie decyzji przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2). Zacytowany wyżej e-mail daleko odbiega od formy wymaganej dla decyzji. Pomimo, że zawiera dane autora i określenie osoby go reprezentującej oraz adresata, to brak w nim rzeczowo uzasadnionego, opartego na podstawie prawnej rozstrzygnięcia i podpisu osoby reprezentującej Fundację. Z treści pisma wyraźnie wynika, że intencją Fundacji nie było wydanie decyzji, co potwierdza też pierwotne stanowisko Fundacji prezentowane przed sądem. W sytuacji, gdy Fundacja twierdzi, że żądane informacje w jakimś zakresie naruszają prywatność osób fizycznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., mogła ona wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednak samo stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r., że "niestety w uwagi na zapisy łączących nas z prawnikami umów dotyczące ochrony danych osobowych, wynikające z przykrych sytuacji, które miały miejsce podczas dyżurów, a tym samym zapewnienie im bezpieczeństwa - nie przekazujemy w taki sposób danych naszych współpracowników" czy tym bardziej sformułowanie, iż "dane takie zawarte zostały w ofercie realizacji zadania i znane są Zleceniodawcy", nie stanowi o wydaniu decyzji. W rezultacie, skoro należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie wydano decyzji, to Sąd pierwszej instancji, nie był uprawniony do badania kwestii ograniczania prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych. Może to bowiem nastąpić dopiero w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w której powołano się na ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z tego powodu odnoszenie się do argumentacji w tym zakresie przedstawionej w skardze kasacyjnej, nie może mieć miejsca, bowiem byłoby przedwczesne. W konsekwencji, skoro wniosek o udostępnienie danych osób świadczących nieodpłatną pomoc prawną, jako dotyczący informacji publicznej, nie został rozpoznany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. nie udzielono żądanej informacji publicznej i nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia, to brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w zakresie zobowiązania Fundacji S. do rozpoznania tego wniosku i orzeczenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązując Fundację S. do rozpoznania tego wniosku i orzekając, że bezczynność Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wniosek Fundacji B. spełnia zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie Fundacji S. na rzecz Fundacji B., ograniczających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.