II OSK 131/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 836/17 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z [...] października 2017 r., sygn. II SA/Sz 836/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. C. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki . Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł E. C. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej:p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że będący przedmiotem postępowania rozbiórkowego budynek magazynowo – gospodarczy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że dla posadowienia tego obiektu konieczne było uzyskanie pozwolenie na budowę, a wobec jego braku konieczna jest jego rozbiórka, b) art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt spełnia definicję budowli, a w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż posadowienie obiektu nastąpiło z naruszeniem przepisów dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę, b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, wyrażające się oddaleniem skargi w sytuacji, gdy organ administracji dopuścił się obrazy art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że obiekt jest budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, iż przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynikało, iż jego postawienie było zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę, d) art. 134 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w granicach skargi, podczas gdy Sąd powinien orzekać na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, wskutek czego pominięto okoliczności udokumentowane materiałem dowodowym sprawy, a wskazujące na fakt, że budowa przedmiotowej wiaty została prawidłowo zgłoszona do właściwego organu i organ ten nie wniósł sprzeciwu. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne E. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie (art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący żądał przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w niniejszej sprawie spór dotyczy prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania rozbiórkowego. Organy nie były w stanie ustalić, jaki budynek ma zostać rozebrany. Zdaniem strony, organ II instancji nie potrafił prawidłowo stwierdzić, o jaki obiekt budowlany chodzi i do jakiej kategorii należy go zaliczyć, a jednocześnie uznał, iż nie był on przedmiotem zgłoszenia. Organ I instancji uznał, iż jest to wolnostojący obiekt budowlany "budynek magazynowo- gospodarczy" a organ odwoławczy, iż jest to "tzw. inna budowla". Natomiast Sąd przyjął, iż jest to budowla o powierzchni zabudowy 175,58 m2, wymagająca pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskał. W ocenie skarżącego, organy nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, nie dokonały ustaleń co do daty budowy obiektu, nie dokonały jego prawidłowej kwalifikacji, pomimo, że do zgłoszenia z dnia [...] października 2011 r. zostały załączone stosowne dokumenty oraz szkice. Organy błędnie uznały, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany bez jakiegokolwiek zgłoszenia, gdy tymczasem zgłoszenie zostało dokonane w dniu [...] października 2011 r. i właściwy organ (Starosta P.) nie wniósł od niego sprzeciwu. Skarżący podkreślił, że w protokole kontroli z dnia [...] września 2015 r. pracownicy PINB w P. potwierdzili wykonanie miejsc parkingowych. Błędnie ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie doprowadził organy do nieprawidłowego zastosowania art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Rozpoznając skargę kasacyjną E. C. w granicach wskazanych w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zaś rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 p.p.s.a. uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące sposobu przyjęcia ustaleń faktycznych, które legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd I instancji, że będący przedmiotem postępowania rozbiórkowego obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym podlega dyspozycji art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny brak naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 134 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. był konsekwencją uznania przez Sąd kasacyjny, że podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji stanowiły prawidłowo ustalone i rozważone przez organ odwoławczy okoliczności faktyczne sprawy. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego był należący do skarżącego wolnostojący obiekt budowlany położony na działce nr ewid. [...] w K., gmina K.. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organy ustaliły, iż jest to obiekt jednokondygnacyjny o konstrukcji drewnianej - słupy drewniane zamocowane są w gruncie za pomocą elementów stalowych, dźwigary kratowe konstrukcji dachu drewniane, dach dwuspadowy, pokryty bitumiczną płytą falistą, wyposażony w instalację elektroenergetyczną. Obiekt ten posiada wymiary zewnętrzne 21,36 m x 8,22 m oraz powierzchnię zabudowy 175,58 m2 i wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród o konstrukcji drewnianej (deski), w układzie mieszanym wypełnień poszczególnych płaszczyzn obiektu. Teren w obiekcie i w jego otoczeniu utwardzony został kostką betonową. Cechy obiektu ilustruje dokładnie dokumentacja fotograficzna, a ustalenia organów co do jego parametrów przez skarżącego nie były kwestionowane. Ponadto, według ustaleń organów, budowę obiektu rozpoczęto około roku 2011 i zakończono przed przeprowadzeniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli w dniach [...] lipca 2015 r. oraz [...] września 2015 r., co Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 10), zaaprobował. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący "niedokonania ustaleń co do daty budowy obiektu" jest więc niezasadny. Jeśliby zaś nawet przyjąć, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było podważenie powyższych ustaleń Sądu odnoszących się do momentu czasowego realizacji spornej inwestycji, to skarga kasacyjna oprócz wskazanego zarzutu "niedokonania ustaleń co do daty budowy obiektu" żadnej merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji w omawianym zakresie nie zawiera, nie dając tym samym sądowi kasacyjnemu podstaw do uznania go za nieprawidłowe. Główne zarzuty skargi koncentrują na podważeniu kwalifikacji prawnej obiektu będącego przedmiotem postępowania rozbiórkowego, czyniąc to jednak nieskutecznie. Skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie wyraża zapatrywanie, że zrealizowany przez niego obiekt wykonany został w oparciu o dokonane zgłoszenie dotyczące realizacji 6 miejsc parkingowych, co nie wymagało ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, a za zasadnością przyjęcia takiej kwalifikacji prawnej obiektu przemawia, jego zdaniem, to, że podczas kontroli w dniu [...] września 2015 r. ustalono, że część obiektu była utwardzona kostką brukową. W ocenie strony, stanowi to wystarczającą podstawę do uznania, że doszło do realizacji, zgodnie ze zgłoszeniem, miejsc parkingowych. Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zapatrywania strony jednakże nie podziela. Odnosząc się po pierwsze do kwestii pominięcia przy orzekaniu przez Sąd I instancji (zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a.) faktu dokonania przez skarżącego w dniu [...] października 2011 r. zgłoszenia realizacji robót budowlanych stwierdzić trzeba, że zarzut ten nie odpowiada temu, co z uzasadnienia zaskarżonego wyroku expressis verbis wnika. W punkcie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji do okoliczności tej bezpośrednio się odniósł, wskazując, że zgadza się z organem odwoławczym, iż zgłoszenie to nie obejmowało zamiaru wykonania jakiejkolwiek budowli, w tym zbliżonej do wiaty, w szczególności zaś która rozpościerałaby się nad wskazanymi sześcioma miejscami parkingowymi i miałaby powierzchnię 175,58 m2. Sąd I instancji podkreślił, że zgłoszenie to obejmowało jedynie zamiar budowy altany, stanowiącej przedmiot odrębnego postępowania oraz sześciu miejsc parkingowych. Sąd I instancji stwierdził zatem, że zrealizowany obiekt nie był obiektem, którego dotyczyło zgłoszenie z [...] października 2011 r. Zauważyć trzeba, że zwalczanie tego stanowiska przez skarżącego ogranicza się w skardze kasacyjnej do twierdzenia, że o tożsamości obiektu zgłoszonego do realizacji z obiektem zrealizowanym świadczy to, że "podczas kontroli w dniu [...] września 2015 r. ustalono, że część obiektu była utwardzona kostką brukową". Sformułowanie skargi kasacyjnej każe zakładać, że kwalifikację prawną obiektu, zdaniem skarżącego, determinuje określony sposób wykonania jego części, przy całkowitym pominięciu oceny tego obiektu jako całości, co jest stanowiskiem oczywiście nieuprawnionym, z czego skarżący musi zdawać sobie sprawę. Oceniając zaś obiekt będący przedmiotem postępowania w jego istniejącym kształcie w aspekcie możliwości zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przypomnieć należy, że Sąd I instancji wskazał, iż nie podziela stanowiska organu I instancji, że sporny obiekt powinien być zakwalifikowany jako budynek magazynowo – gospodarczy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że stosownie do treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynkiem jest obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a ponadto posiada fundamenty i dach. Obiekt budowlany wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jednakże następnie, że w świetle art. 3 pkt 3 ww. ustawy, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle, a więc zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji doszedł do konkluzji, że sporny obiekt nie posiada cech, które charakteryzują budynek oraz zgodził się z jego kwalifikacją dokonaną przez organ II instancji, iż stanowi on budowlę o powierzchni zabudowy 175, 58 m2, a więc obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Zakwestionowanie powyższej oceny prawnej Sądu I instancji wymagało od skarżącego kasacyjnie powiązania zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem definiującego budowlę przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z argumentacją prawną odnoszącą dyspozycję tego przepisu do cech konstrukcyjnych obiektu będącego przedmiotem postępowania. Lektura skargi kasacyjnej nie doprowadziła Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia, z jakich względów - innych niż odnoszących się do powyżej ocenionej kwestii zgłoszenia robót budowlanych - powyższą ocenę Sądu I instancji dotyczącą kwalifikacji obiektu jako budowli skarżący kasacyjnie uznaje za wadliwą. Jednocześnie wadliwy jest zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez obrazę art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 2 tej ustawy (wskazany w podstawie kasacyjnej pod pozycją 2 lit. b jako art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) nie stanowi właściwego wzorca normatywnego umożliwiającego ocenę, czy sporny obiekt prawidłowo został uznany za budowlę, gdyż definiuje on wyłącznie pojęcie budynku. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w postępowaniu zainicjowanym rozpoznawaną skargą kasacyjną niepodważona została ocena Sądu I instancji, iż realizacja obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania rozbiórkowego wymagała pozwolenia na budowę, którym skarżący się nie legitymował, prowadzi do wniosku, że za nieuprawniony należało też uznać ten zarzut skargi kasacyjnej, który dotyczył naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną wydanych decyzji w sprawie rozbiórki - art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Z powołanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.