II SA/Gd 589/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary za usunięcie drzew oddala skargę. Postanowieniem z 25 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez S. i L. N. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z 2 czerwca 2017 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że opisaną wyżej decyzją organ I instancji orzekł o wymierzeniu S.N. i L. N. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew rodzaju brzoza, rosnących na terenie nieruchomości przy ul. Ż., działka nr [..], obr. [..], w wysokości 206.000 zł. Natomiast zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Dopiero po ustaleniu, iż odwołanie zostało wniesione w terminie organ odwoławczy może rozpoznać sprawę merytorycznie. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że skarżący złożyli odwołanie po upływie 14 dni od dnia skutecznego doręczenia im zaskarżonej decyzji w trybie zastępczym zgodnie z art. 44 k.p.a. Opisując zastępczy tryb doręczenia przesyłki organ wskazał, że stosownie do treści art. 44 § 1 pkt. 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma (decyzji) w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i 43 k.p.a. (tj. osobiście adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.).Z kolei stosownie do § 4 cyt. przepisu doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie przesyłka z decyzją Burmistrza Miasta z 2 czerwca 2017 r. została prawidłowo adresowana i wysłana do skarżących w dniu 5 czerwca 2017 r., a następnie awizowana w dniu 6 czerwca 2017 r. Urząd Pocztowy przechowywał tę przesyłkę do dnia 21 czerwca 2017 r. W tym okresie przedmiotowa przesyłka była dwukrotnie awizowana (w dniach 6 czerwca 2017 r. i 14 czerwca 2017r.) zgodnie z wymogami art. 44 § 2 i 3 k.p.a.. Zatem ostatni dzień terminu o którym mowa w § 1 cyt. przepisu (tj. terminu przechowywania przez pocztę pisma przez okres 14 dni) upłynął z dniem 20 czerwca 2017 r. i z tym dniem zgodnie z treścią art. 44 § 4 k.p.a. przedmiotową decyzję należało uznać za skutecznie doręczoną. Począwszy od dnia następującego po dacie prawidłowego doręczenia zaczął biec 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Termin ten upłynął zatem z dniem 4 lipca 2017 r. Skarżący złożyli odwołanie w dniu 5 lipca 2017 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej (dowód: pieczęć poczty na kopercie w której przesłano odwołanie). Zatem zostało ono złożone z przekroczeniem terminu, który upłynął z dniem 4 lipca 2017 r. SKO wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie zostało wniesione po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji, a więc z uchybieniem terminu. Kolegium zaznaczyło, iż nieistotnym jest fakt, czy odwołanie zostanie złożone nieznacznie po upływie terminu, czy też z jego dużym przekroczeniem, bowiem na skutek złożenia odwołania po terminie nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, a można jedynie stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a.. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Skargę na powyższe postanowienie wniósł L. N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisu art. 58 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona, a odwołanie zostało złożone po terminie oraz naruszenie art. 6, 7, 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy i brak odniesienia do wniosków strony odwołującej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w czasie awizowania przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji skarżący przebywał pod adresem zamieszkania i regularnie odbierał korespondencje. Nieodebranie przesyłki najprawdopodobniej było związane z brakiem awiza wskutek niepozostawienia go przez pracownika poczty. W okresie kiedy przesyłka była awizowana skarżący kilkukrotnie spotkał się z pracownikami Urzędu Miasta, którzy prowadzili jego sprawę. Nie został podczas rozmów poinformowany o wydaniu decyzji oraz o fakcie, że wróciła ona niepodjęta. Dopiero w dniu 29 czerwca 2017 r. uzyskał informacje o wydaniu decyzji, po czym zapoznał się z aktami sprawy i niezwłocznie złożył odwołanie. Dopiero z pisma Burmistrza Miasta z 11 lipca 2017 r. skarżący powziął informacje o wniesieniu odwołania po terminie. W terminie 7 dni skarżący wniósł pismo, w którym wyjaśniał przyczyny złożenia odwołania po terminie. Faktem jest, iż pismo z 26 lipca 2017 r. nie było zatytułowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale z jego treści jednoznacznie wynikało, że taki wniosek stanowi. Wniosek nie został rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Z odpowiedzi na skargę wynika ponadto, że wniosek skarżących z dnia 26 lipca 2017 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został zarejestrowany przez Kolegium pod sygn. [..] i zostanie rozpoznany w odrębnym postepowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Ustalony stan faktyczny znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja ta została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą określone skutki prawne. Od daty doręczenia rozpoczynają bieg terminy dokonania czynności proceduralnych i organ administracji publicznej jest obowiązany do doręczania pism na zasadach wyraźnie określonych w kodeksie Przepis art. 44 k.p.a. ustanawia fikcję prawną doręczenia pisma. Taka forma doręczenia może być zastosowana dopiero wtedy, gdy nie ma możliwości dokonania doręczenia w sposób właściwy (art. 42 k.p.a.) lub zastępczy (art. 43 k.p.a.). Do skutecznego doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a może dojść tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie pismo zostanie złożone na czas wskazany w tym przepisie w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym fakcie umieszczone w miejscu, o którym mowa w § 2 powołanego przepisu. Dla uznania, iż decyzja została skutecznie doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez organ administracji, że placówka pocztowa zawiadomiła adresata o nadejściu pisma. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce – zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11; z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; postanowienie NSA z 4 listopada 2010r., I FZ 419/10). Domniemanie autentyczności dokumentu urzędowego wskazuje na to, że dany dokument pochodzi od organu (jednostki), który go wystawił. Natomiast domniemanie zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) nakazuje uznać, że treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością. Domniemania te oznaczają, że dokument urzędowy nie podlega swobodnej ocenie dokonywanej przez organ administracji. Za udowodnione należy przyjąć to, co wynika wprost z dokumentu. Oznacza to, że adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 grudnia 2011 r., I FSK 1861/11 (publ. Lex nr 1148521): "dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością powinna tę okoliczność udowodnić" (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko organu, że przy doręczeniu skarżącemu postanowienia w przedmiocie kary za usunięcie drzew spełnione zostały wymogi z art. 44 k.p.a. Z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki wynika, że doręczyciel, zgodnie z pouczeniem na zwrotnym poświadczeniu "właściwe zaznaczyć" zakreślił pkt 2 wskazując, że przesyłki nie doręczono i informację o nadejściu przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Skarżący poza twierdzeniem, że decyzja nie została mu doręczona nie przedstawił żadnych dowodów, że adnotacja na dowodzie doręczenia o pozostawieniu informacji o przesyłce jest niezgodna z rzeczywistością. Podnoszony w skardze zarzut, że pracownik poczty nie pozostawił awiza pozostaje w sprzeczności z adnotacją doręczyciela na potwierdzeniu doręczenia, z której wynika, iż informacja o nadejściu przesyłki została umieszczona w skrzynce oddawczej adresata. Skoro skarżący nie obalił domniemania autentyczności dokumentu potwierdzającego powiadomienie o przesyłce prawidłowo organ ustalił, że decyzja z 2 czerwca 2017 r. podwójnie awizowana w dniu 6 czerwca 2017 r. oraz w dniu 14 czerwca 2017 r. została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 20 czerwca 2017 r. a zatem 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 lipca 2017 r. Wniesienie przez L. N. odwołania w dniu 5 lipca 2017 r. (data nie kwestionowana) nastąpiło zatem z uchybieniem terminu, co obligowało organ do stwierdzenia o jego uchybieniu. W sytuacji, gdy organ II instancji prawidłowo stwierdził że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a.. Przepis ten stanowi o obowiązku stwierdzenia w takim przypadku, postanowieniem (mającym walor postanowienia ostatecznego) uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania. Zarzuty skargi, w których skarżący wskazuje na nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu nie mogą odnieść skutku, gdyż w aktach poza odwołaniem brak jest jakiegokolwiek pisma strony złożonego po wniesieniu odwołania. Sprawą będącą przedmiotem postępowania sądowego jest wyłącznie stwierdzenie uchybienia terminu. Oznacza powyższe, że Sąd z uwagi na treść art. 134 p.p.s.a. nie może objąć rozpoznaniem innych zarzutów skargi, lecz ocenia legalność zaskarżonego formalnego postanowienia. Z odpowiedzi na skargę wynika ponadto, że wniosek skarżących z dnia 26 lipca 2017 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został zarejestrowany przez Kolegium pod sygn. [..] i zostanie rozpoznany w odrębnym postepowaniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.