II SA/Bk 526/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wspierania rozwoju sportu, przyznawania stypendiów sportowych, olimpijskich oraz nagród i wyróżnień za wysokie wyniki sportowe I. stwierdza nieważność Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2010 roku w sprawie wspierania rozwoju sportu w B., przyznawania stypendiów sportowych, olimpijskich oraz nagród i wyróżnień za wyniki sportowe, w części: 1. § 5 zdanie drugie Załącznika nr 1 do w/w Uchwały; 2. § 3 ust. 1 zdanie drugie, § 8 ust. 1, § 9, § 11, § 20 Załącznika Nr 2 do w/w Uchwały; 3. § 6 i § 11 Załącznika nr 3 do w/w Uchwały w zakresie, w jakim pomijają zawodników nie zrzeszonych w b. klubie sportowym; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Prokurator Regionalny w B. złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie wspierania rozwoju sportu w B., przyznawania stypendiów sportowych, olimpijskich oraz nagród i wyróżnień za wysokie wyniki sportowe (Dz. U. Woj. Pod. 2010, nr 298, poz. 3869). Skarżący zarzucił: 1. rażące naruszenie prawa, tj. art. 15, art. 61 § 1 i art. 104 § 1 K.p.a., poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały - Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (dalej powoływany jako załącznik nr 2), że stypendia sportowe przyznaje Prezydent Miasta B., a jego decyzja jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie, a nadto pozbawienie w treści § 9 załącznika nr 2 prawa do złożenia wniosku o stypendium przez samego zawodnika, podczas gdy sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i do której wszczęcia, jako strona postępowania, uprawniony jest sam zawodnik; 2. rażące naruszenie prawa, tj. art. 15, art. 61 § 1 i art. 104 § 1 K.p.a., poprzez wskazanie w § 7 załącznika nr 2, że podstawą wypłaty stypendium jest umowa zawarta ze stypendystą, a w przypadku zawodnika niepełnoletniego z jego ustawowym przedstawicielem lub opiekunem prawnym, która to regulacja, sama w sobie wykluczająca możliwość przyznania stypendium sportowego w drodze decyzji administracyjnej, przenosi do trybu administracyjnego pozajurysdykcyjnego sprawę przyznania stypendium, która jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. i która powinna być rozstrzygana decyzją administracyjną; 3. rażące naruszenie prawa, tj. art. 32 i art. 94 Konstytucji RP, art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uzależnienie w § 8 ust. 1 załącznika nr 2 możliwości uzyskania stypendium od warunku członkostwa w b. klubie sportowym, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne; 4. rażące naruszenie prawa, tj. art. 32 i art. 94 Konstytucji RP, art. 35 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uzależnienie w § 6 ust. 1 załącznika nr 3 do uchwały - Regulaminu przyznawania nagród i wyróżnień za wysokie wyniki sportowe możliwości uzyskania nagrody za wysokie wyniki sportowe (dalej powoływany jako załącznik nr 3), od warunku członkostwa w b. klubie sportowym, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne: 5. rażące naruszenie prawa, tj. art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie art. i art. 94 Konstytucji RP, poprzez określenie w § 20 załącznika nr 2, maksymalnej wysokości stypendium olimpijskiego na kwotę 2.500 zł brutto miesięcznie, podczas gdy art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nakazuje określenie wysokości stypendium, co następuje poprzez wskazanie konkretnej kwoty przyporządkowanej konkretnym kryteriom, a żadną miarą nie uprawnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do zastrzeżenia uznaniowości w ustalaniu wysokości świadczenia w konkretnym przypadku, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne; 6. rażące naruszenie prawa, tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie i art. 7 Konstytucji RP, poprzez uregulowanie w § 21 ust. 1 i ust. 2, § 22 ust. 1 oraz § 23 załącznika nr 2, zasad i trybu wstrzymania i wznawiania wypłaty stypendium sportowego, podczas gdy przepisy ustawy o sporcie upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendium sportowego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej następujące regulacje : 1. § 3 ust. 1 załącznika nr 2, w zakresie ostateczności decyzji Prezydenta Miasta B. o przyznaniu stypendium sportowego; 2. § 9 załącznika nr 2, w zakresie pozbawiającym prawa do złożenia wniosku o stypendium samego zawodnika; 3. § 7 załącznika nr 2, w zakresie stanowiącym że podstawą wypłaty stypendium jest umowa zawarta ze stypendystą, 4. § 8 ust. 1 załącznika nr 2, w zakresie uzależniającym możliwość uzyskania stypendium sportowego od warunku członkostwa w b. klubie sportowym; 5. § 20 załącznika nr 2, w zakresie określającym maksymalną wysokość stypendium olimpijskiego na kwotę 2.500 zł brutto miesięcznie; 6. § 21 ust. 1 i ust. 2, § 22 ust. 1 oraz § 23 załącznika nr 2, w zakresie ustanawiającym zasady i tryb wstrzymania i wznawiania wypłaty stypendium sportowego; 7. § 6 ust. 1 załącznika nr 3, w zakresie uzależniającym możliwość uzyskania nagrody za wysokie wyniki sportowe od warunku członkostwa w b. klubie sportowym. W uzasadnieniu skargi podano, że szereg przepisów przedmiotowej uchwały rażąco narusza przepisy art. 31 i art. 35 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 176; dalej powoływana jako ustawa). Wywiedziono, że z literalnego brzmienia art. 31 ust. 3 oraz art. 35 ust. 6 ustawy wynika, iż rada gminy, wypełniając delegację ustawową, bierze pod uwagę: znaczenie danego sportu dla tej gminy, osiągnięty wynik sportowy oraz znaczenie osiągnięć w działalności sportowej dla danej społeczności lokalnej i dopiero wtedy określa szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiana oraz rodzaje i wysokość stypendiów, nagród i wyróżnień. Celem wprowadzenia warunkowania wysokości nagród i stypendiów było jasne określenie w uchwale, jaką nagrodę może uzyskać dany zawodnik, osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym jakie znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego ma dany sport czy osiągnięcie sportowe. Według aktualnego stanu prawnego tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów i nagród, które są przyznawane na podstawie określonych w uchwale zasad i trybu. Rada Miejska B. w § 3 ust. 1 załącznika nr 2 wprowadziła rozwiązanie, zgodnie z którym stypendia sportowe przyznaje Prezydent Miasta B., a jego decyzja jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie. Przywołany zapis, zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Przyznanie stypendium sportowego konkretnie oznaczonej osobie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, bez względu jak formalnie taki akt zostanie nazwany, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Podobnie, zdaniem skarżącego, uchybieniem zasadzie dwuinstancyjności jest zapis § 9 załącznika nr 2, w zakresie pozbawiającym prawa do złożenia wniosku o stypendium samego zawodnika. Skoro przyznanie stypendium sportowego stanowi indywidualną sprawę administracyjną, oczywistą rzeczą jest, że również sam zainteresowany sportowiec ma pełne uprawnienie zainicjowania stosownego postępowania. Konsekwencją uchybienia zasadzie dwuinstancyjności jest również zapis § 7 załącznika nr 2, zgodnie z którym podstawą wypłaty stypendium jest umowa zawarta ze stypendystą, a w przypadku zawodnika niepełnoletniego z jego ustawowym przedstawicielem lub opiekunem prawnym. Regulacja ta sama w sobie wykluczająca możliwość przyznania stypendium sportowego w drodze decyzji administracyjnej jest niezgodna z prawem. Przenosi bowiem do trybu administracyjnego pozajurysdykcyjnego sprawę przyznania stypendium, które jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. i która powinna być rozstrzygana decyzją administracyjną. Podobnie błędny jest zapis § 20 załącznika nr 2. Wprowadza on unormowanie, zgodnie z którym stypendium olimpijskie może być przyznane do wysokości 2.500 zł (brutto) miesięcznie. Delegacja ustawowa pozwala jednostkom samorządu terytorialnego na różnicowanie świadczeń tylko wedle kryteriów w niej wskazanych (znaczenie danego sportu i osiągnięty wynik sportowy), a żadną miarą nie uprawnia gminy do zastrzeżenia uznaniowości w ustalaniu wysokości świadczenia w konkretnym przypadku. Rada Gminy (Miasta) podejmując uchwałę w sprawie stypendiów sportowych zobowiązana jest nie do określenia maksymalnej wysokości stypendium, jaką można otrzymać, ale określenia jego wysokości. W uchwale należy określić, w jakiej wysokości stypendium może być przyznane, biorąc pod uwagę określony wynik sportowy oraz znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego. Stypendium powinno zostać jednakże określone w sposób precyzyjny i jasny, co wynika nie tylko z treści art. 3 1 ust. 3 ustawy ale także z faktu, że przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną. W § 8 ust. 1 załącznika nr 2, Rada Miejska B. wprowadziła normę, zgodnie z którą stypendia sportowe mogą uzyskać tylko zawodnicy reprezentujący barwy b. klubu sportowego. Rada Gminy (Miasta) nie może tymczasem także zawężać ustawowego katalogu podmiotów upoważnionych do otrzymania stypendiów sportowych wyłącznie do osób, które są członkami klubów sportowych Jedynymi kryteriami ustalania zasad przyznawania stypendiów są znaczenie danego sportu dla jednostki samorządowej oraz osiągnięty wynik sportowy. Dyscyplina sportu ważna dla gminy może być uprawiana przez osoby fizyczne zarówno w ramach klubu sportowego działającego na terenie gminy, jak również osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportową może nie być związana z żadnym klubem działającym na terenie gminy, lecz uprawiać dyscyplinę sportową ważną dla niej i osiągać we współzawodnictwie określone wyniki sportowe, przy czym być jej mieszkańcem. Podobne rozwiązanie zawiera § 6 ust. 1 załącznika nr 3, zgodnie z którym doroczne nagrody za wysokie wyniki sportowe mogą być przyznane jedynie zawodnikom, którzy reprezentowali b. klub sportowy. W § 9 załącznika nr 2, Rada Miejska w B. postanowiła, że wnioski o przyznanie stypendium mogą składać kluby oraz właściwe związki sportowe. Przedmiotowa uchwała pomija samych zawodników, jako podmioty mogące złożyć wniosek o stypendium. Jest to regulacja pozbawiająca osoby niezrzeszone prawa do wsparcia finansowego, co czyni ją w istotny sposób sprzeczną nie tylko z art. 31 ust. 1 ustawy i ustawowymi celami tej ustawy oraz art. 1 pkt 1, art. 104 i art. 15 K.p.a., ale także sformułowaną w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa - poprzez uniemożliwienie podmiotom do których skierowana jest uchwała do skorzystania z możliwości poddania wydanych wobec nich rozstrzygnięć kontroli instancyjnej. W § 21 ust. 1 i ust. 2, § 22 ust. 1 oraz § 23 załącznika nr 2, Rada Miejska w B. wprowadziła tryb wstrzymywania przyznanego stypendium sportowego. Przepis art. 31 ust. 3 ustawy, zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego, które dotyczy wyłącznie ustalenia zasad i trybu "przyznawania i pozbawiania" stypendium sportowego, a nie uprawnia tego organu do regulowania zasad i trybu wstrzymania wypłaty stypendiów. Zapis taki zawierał art. 35 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawy o sporcie. Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 93 pkt 2 aktualnie obowiązującej ustawy o sporcie. Zatem nie tylko wykładnia systemowa wewnętrzna (przepisów ustawy o sporcie z dnia 25 czerwca 2010 r.), ale i wykładnia historyczna (przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym z dnia 29 lipca 2005 r.) oraz wzgląd na zasadę racjonalnego ustawodawcy potwierdzają wniosek, że brak delegacji do uregulowania zasad wstrzymywania i wznawiania wypłaty stypendium, uniemożliwia określenie takich zasad, zaś zrealizowanie tego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stanowi wyjście poza granice upoważnienia i musi być ocenione jako dotknięte istotną wadą prawną, naruszającą art. 31 ust. 3 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nieważności § 3 ust. 1 oraz § 9 załącznika nr 2 wywiódł, że zarzut w tym zakresie oparty jest na założeniu, że każda sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidulaną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, od której służy droga odwoławcza w administracyjnym toku postepowania. Co więcej, skarżący stoi na stanowisku, że wszczęcie postępowania zmierzającego do przyznania stypendium winno należeć do uprawnień samego zawodnika jako strony postępowania. Zdaniem organu z takim stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić z następujących przyczyn: - tryb przyznawania stypendiów, określony w uchwale nie jest realizowany w drodze decyzji administracyjnej, przepisy ustawy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w sprawach stypendiów, a z decyzją administracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy akt wskazuje na uprawnienie lub obowiązek w oparciu o przepisy aktu normatywnego, stąd też przyjęto zasadę, że decyzja w zakresie przyznania stypendium jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie; - w przypadku gdy sytuacja prawna (uprawnienie lub obowiązek) powstaje z mocy samego prawa, to z decyzją administracyjną mamy do czynienia nie w każdym przypadku, a tylko wtedy, gdy chodzi o ustalenie tej sytuacji w sposób wiążący, że w danych okolicznościach dla adresata aktu wynikają z mocy ustawy określone uprawnienia lub obowiązki; - na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej; - wiążące ustalenie powinno mieć miejsce wtedy, gdy okoliczności (przesłanki), z którymi przepis prawa wiąże powstanie określonych skutków prawnych ipso iure, są niejasne, gdy ich występowanie w konkretnym przypadku budzi wątpliwości, a zwłaszcza wtedy, gdy istnieje co do tego spór; - przyjęto, że przedmiotem stosowania mogą być tylko te normy (prawa cywilnego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, finansowego itd.), które upoważniają organy administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji; - brak wskazania drogi odwoławczej podyktowane było ponadto przesłanką zawartą w celu podjęcia uchwały: Miasto B. w trosce o rozwój sportu oraz zaspokajanie potrzeb mieszkańców w tym zakresie, stwarza warunki organizacyjno -finansowe b. klubom sportowym, zawodnikom, trenerom oraz innym osobom wyróżniającym się osiągnięciami w działalności sportowej, nie wskazując przy tym tylko jednej, czy konkretnej dyscypliny sportowej. Organ wywiódł, że w przypadku uwzględnienia argumentacji skarżącego, prowadzić by to mogło do paraliżu decyzyjnego - każdy z wnioskodawców, w tym nieograniczona grupa osób zajmujących się nawet rekreacyjnie działalnością sportową, mógłby się odwoływać praktycznie od każdej ze wskazywanych przesłanek, określających warunki uzyskania stypendium - od wysokości stypendium, liczby startujących zawodników w danych zawodach, stopnia trudności uzyskania wyników sportowych w różnych dyscyplinach, czy też względnego poczucia atrakcyjności i ważności danej dyscypliny na tle innych dyscyplin. Podkreślono przy tym, że wysokość stypendiów i nagród wynika bezpośrednio z zabezpieczenia środków na ten cel w uchwale budżetowej na dany rok, na co potencjalni wnioskodawcy nie mają wpływu. Ograniczenie kręgu wnioskodawców do klubów oraz związków sportowych miało zatem racjonalne podstawy i zostało ustanowione wolą organu uprawnionego do tworzenia przepisów prawa miejscowego. Kwestionowanie tych rozwiązań przez skarżącego, po bez mała 7 latach funkcjonowania przyjętych norm, nie powinno zasługiwać na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu nieważności § 7 załącznika nr 2 organ podał, że przepisy ustawy nie nakazują, aby stypendia udzielane były w drodze decyzji administracyjnej, zaś użycie w § 3 ust. 1 załącznika nr 2 wyrazu "decyzja" - w odniesieniu do czynności Prezydenta Miasta przyznającego stypendium, poza zbieżnością językową, nie powoduje, aby czynności tej można było przypisać walor decyzji administracyjnej. Stąd też nie było konieczne zachowywanie zasady dwuinstancyjności charakterystycznej dla postępowania administracyjnego. Ustalenie procedury przyznania stypendium poprzez wydawanie decyzji administracyjnej działałoby na niekorzyść zawodników, chociażby w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej. Nie byłoby przy tym jasne, kto miałby taką opłatę wnosić, skoro czynność dokonywana miałaby być również na wniosek klubu lub związku sportowego, ale w interesie i na rzecz zawodnika jako strony postępowania. Istniałaby przy tym dalsza wątpliwość, co do okresów objętych pomocą stypendialną i ich powiązania z ostatecznością i prawomocnością decyzji. Zwrócono przy tym uwagę na skalę przyznawanych przez Miasto B. stypendiów - w 2017 r. przyznano 296 stypendiów sportowych (w tym 258 Stypendiów Sportowych i 38 Stypendiów Olimpijskich) dla 258 zawodników, która powoduje, że wprowadzenie zasad postępowania administracyjnego skutkowałoby niewątpliwym paraliżem działań. Odnosząc się do zarzutu nieważności § 8 ust. 1 załącznika nr 2 oraz § 6 ust. 1 załącznika nr 3 organ podał, że kwestionowane rozwiązania, ustalające warunek członkostwa stypendystów w klubach sportowych mających siedzibę w B., są ściśle powiązane z istotą prawa miejscowego - odnoszonego do skonkretyzowanego terytorium. Stypendia sportowe przyznawane zawodnikom b. klubów sportowych stanowią dodatkowe wsparcie dla klubów w realizacji szkolenia sportowego. Składając wniosek są one podmiotem monitorującym karierę zawodnika, oceniającym procesy treningów i startów w zawodach, przestrzeganie przepisów prawa, zachowanie barw klubowych czy też zmianę miejsca pobytu i kontynuowania kariery sportowej. To lokalne kluby dysponują najpełniejszą wiedzą, czy zawodnik jest na tyle utalentowany i posiada osiągnięcia sportowe, określone w uchwale, które kwalifikowałby go do uzyskania stypendium sportowego. Jest to również element motywacji danego zawodnika przez klub. Ponadto zapisy § 11 załącznika nr 2 wskazują na konieczność złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie stypendium dodatkowych dokumentów, informacji o przynależności klubowej oraz uzyskanym osiągnięciu. Danymi tymi dysponują kluby i właściwe związki sportowe, gdyż to one realizują proces współzawodnictwa sportowego na różnych szczeblach. Ponadto nawet w przypadku rywalizacji zawodników niezrzeszonych w klubie, wymagania dotyczące licencji zawodnika lub kwalifikacji do zawodów są również stosowane, pozostając w gestii właściwego związku sportowego. Wskazano przy tym, że regulamin nie wyklucza możliwości przyznania stypendium zawodnikowi niezrzeszonemu w klubie, stosowny wniosek może złożyć właściwy związek sportowy, tylko w praktyce w B. nie wystąpił dotychczas ani jeden przypadek uczestniczenia we współzawodnictwie sportowym zawodnika niezrzeszonego w klubie, który wykazałby się osiągnięciem kwalifikującym do uzyskania stypendium sportowego. Odnosząc się do zarzutu nieważności § 20 załącznika nr 2 organ podał, że zastosowanie w uchwale skonkretyzowanej stawki jest bardzo utrudnione w warunkach, różnych w poszczególnych latach, możliwości budżetu Miasta B. Takie określenie stawki niweczy przy tym możliwość elastycznego reagowania na rzeczywiste potrzeby w tym zakresie. Zdaniem organu przyjęcie zastosowanego rozwiązania pozostaje w granicach umocowania ustawowego art. 31 ust. 3 ustawy. Odnosząc się do zarzutu nieważności § 21, § 22 i § 23 załącznika nr 2 organ podał, że przepis art. 31 ust. 3 ustawy, nadaje wprost uprawnienie organowi stanowiącemu do ustalenia trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów, zaś czynności wstrzymywania i wznawiania tych świadczeń mieszczą się w zakresie tego uprawnienia. Wstrzymanie jest bowiem forma czasowego pozbawienia osoby dotychczas uprawnionej przyznanego jej stypendium. Czynność zaś wznowienia jest niczym innym, jak ponownym jego przyznaniem – podjęciem wypłaty. Końcowo organ podniósł, że na podstawie przepisu art. 31 ust. 3 ustawy, przy braku ustawowego obowiązku przyznawania stypendiów, Rada Miejska mogła ustalić wedle własnego uznania, kwestionowane obecnie przez skarżącego elementy systemu wspomagania rozwoju sportu na terenie Miasta, czyniąc to w ramach uprawnienia do tworzenia prawa miejscowego. Wniesiona skarga, zmierzająca do wyeliminowania z obrotu formalnie jedynie niewielkiej części zapisów uchwały, skutkowałaby faktycznym brakiem wykonalności całego aktu, niwecząc ukształtowany system pomocy stypendialnej, z którego korzysta liczne grono zawodników. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego obowiązującymi zwłaszcza w odniesieniu do wspólnoty samorządowej mieszkańców B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w części, albowiem nie wszystkie jej zarzuty i argumenty podważają legalność kwestionowanej uchwały. Jednocześnie, mając na uwadze wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, i z urzędu stwierdził naruszenie prawa, w zakresie nie podnoszonym w zarzutach skargi. Porządkując na wstępie zakres uwzględnionych zarzutów podniesionych w skardze, zarzutów uwzględnionych z urzędu i zarzutów podnoszonych w skardze ale nie uwzględnionych przez Sąd podać należy, że: I. Sąd uwzględnił zarzuty podnoszone w skardze dotyczące naruszenia : 1. § 3 ust. 1 zd. 2 załącznika nr 2 stanowiącego, że decyzja Prezydenta Miasta B. w przedmiocie przyznania stypendium jest ostateczna – nie przysługuje od niej odwołanie; 2. § 8 ust. 1 załącznika nr 2 stanowiącego, że stypendia mogą uzyskać zawodnicy reprezentujący barwy b. klubu sportowego (...); 3. § 9 załącznika nr 2 stanowiącego, że wnioski o przyznanie stypendium mogą składać kluby lub właściwe związki sportowe; 4. § 20 załącznika nr 2 stanowiącego, że Stypendium Olimpijskie może być przyznane do wysokości 2.500 zł (brutto) miesięcznie. II. Sąd działając z urzędu stwierdził nieważność: 1. § 11 załącznika nr 2 regulującego kwestię wymogów formalnych wniosku o stypendium; 2. § 11 załącznika nr 3 regulującego kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie nagród i wyróżnień; 3. § 5 zd. 2 załącznika nr 1 stanowiącego, że decyzja Prezydenta Miasta B. o przyznaniu dotacji jest ostateczna – nie przysługuje od niej odwołanie. III. Sąd nie uwzględnił zarzutów podnoszonych w skardze dotyczących naruszenia: - § 7 załącznika nr 2 stanowiącego, że podstawą wypłaty stypendium jest umowa zawarta ze stypendystą, a w przypadku zawodnika niepełnoletniego z jego ustawowym przedstawicielem lub opiekunem prawnym; - § 21 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i § 23 załącznika nr 2 dotyczących trybu wstrzymania stypendium. Przechodząc do uzasadnienia stanowiska Sądu odnośnie poszczególnych zarzutów podać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r. nr 127, poz. 857 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Według ust. 2 stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (ust.3). Nie budzi wątpliwości Sądu, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza autonomii. Przy ustalaniu zasad przyznawania stypendiów sportowych i nagród rada powinna zatem respektować ogólne zasady płynące z ustawy o sporcie. A zatem, zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem art. 31 ust. 3 ustawy, rada gminy może regulować szczegółowe zasady przyznawania stypendiów i nagród kierując się wyłącznie przesłankami wskazanymi w tym przepisie, tj. znaczeniem danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętym wynikiem sportowym. Tak zakreślone granice ustawowej delegacji w zaskarżonej uchwale zostały przekroczone. Trafnie zarzucono w skardze, że § 3 ust. 1 zd. 2 załącznika nr 2, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zasada ta ma charakter normatywny, jest ukształtowana w ustawie i – w związku z tym – jedynym miejscem na ograniczenie zakresu jej stosowania jest ustawa. Jednostka samorządu terytorialnego tworząc akt prawa miejscowego zobowiązana jest przestrzegać hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że nie może ona mocą uchwały swojego organu stanowiącego, modyfikować treści ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności został naruszona także w § 5 zd. 2 załącznika nr 1 stanowiącego, że decyzja Prezydenta Miasta B. o przyznaniu dotacji jest ostateczna – nie przysługuje od niej odwołanie. Stąd też Sąd działając z urzędu w tym zakresie stwierdził nieważność także § 5 zd. 2 załącznika nr 1. Jako naruszające prawo z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego, należy uznać, zdaniem Sądu, regulacje dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznanych środków finansowych, wynikających z § 8 ust. 1 załącznika nr 2. W regulacji tej ograniczono krąg podmiotów uprawnionych jedynie do zawodników będących członkami b. klubów sportowych. Jest to, zdaniem Sądu, regulacja pozbawiająca prawa do wsparcia finansowego osoby niezrzeszone w b. klubie sportowym, co czyni ją w sposób istotny niezgodną z art. 31 ust. 3 ustawy. Przepis ten nie zawiera bowiem upoważnienia do uszczegóławiania, doprecyzowania czy zmiany kategorii uprawnionych do stypendiów, nagród i wyróżnień, którymi to uprawnionymi są według ustępu 1 tego przepisu "osoby fizyczne". Nie upoważnia też organu jednostki samorządu terytorialnego do samodzielnego określenia podmiotów uprawnionych, co faktycznie w zaskarżonej regulacji nastąpiło poprzez uczynienie grupy osób zrzeszonych w klubach sportowych i to tylko w b., grupą uprzywilejowaną. Należy to uznać za sprzeczne z celami ustawy o sporcie oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa sformułowaną w art. 32 Konstytucji RP. Co prawda w art. 3 ust. 1 ustawy o sporcie znajduje się regulacja, zgodnie z którą działalność sportowa jest prowadzona w szczególności w formie klubu sportowego, jednakże dodanie wyrażenia "w szczególności" czyni tę regulację otwartą, umożliwiającą prowadzenie działalności sportowej w różnych formach, w tym "w szczególności" w klubach sportowych. Treść § 9 wprowadza zasadę składania wniosku o przyznanie stypendium przez określone podmioty - kluby sportowe lub właściwe związki sportowe. Przepis ten kontynuuje zakwestionowaną przez Sąd we wcześniejszych rozważaniach zasadę "zrzeszenia" uprawnionych do stypendium, wykluczając zawodnika - zarówno zrzeszonego jak i niezrzeszonego - z możliwości samodzielnego złożenia wniosku. Powoduje to, że § 9 także musi zostać oceniony jako naruszający zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), bowiem faktycznie uprzywilejowuje osoby zrzeszone, a także zawęża krąg podmiotów, które mogą wnioskować o stypendium do tych wskazanych przez klub lub inną organizację. Tym samym treść tego przepisu wypacza cel regulacji art. 31 ust. 1 i 3 ustawy, określającego uprawnionych jako osoby fizyczne bez przypisania im dodatkowych cech i bez wskazania, że organ jednostki samorządu terytorialnego może we własnej regulacji uzależnić przyznanie stypendium od spełnienia cech dodatkowych (tzw. zrzeszenia). Sąd podzielił także zarzut skargi dotyczący określenia wysokości Stypendium Olimpijskiego do wysokości 2.500 zł (brutto) miesięcznie - § 20 załącznika nr 2. W ocenie Sądu określenie wysokości świadczeń przyznawanych na podstawie uchwały wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, z jednoczesnym wskazaniem precyzyjnych kryteriów indywidualizacji świadczenia. Przedmiotowa delegacja ustawowa pozwala gminie na różnicowanie wysokości świadczeń tylko według kryteriów w niej wskazanych (znaczenia danego sportu i osiągnięty wynik sportowy). W zaskarżonej uchwale nie wskazano w pełni precyzyjnych kryteriów indywidualizacji, co może prowadzić do zróżnicowania wysokości stypendium olimpijskiego. W ocenie Sądu wynik olimpijski jest na tyle jednoznacznym kryterium, że zawodnicy osiągający takie wyniki nie powinni być różnicowani pod względem wysokości tego stypendium. Zapis uchwały według którego wysokość Stypendium Olimpijskiego określono do kwoty 2.500 zł, wprowadza niedopuszczalną uznaniowość organu w tym zakresie (tak też wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Kr 383/16 i WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Konsekwencją stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały w zakresie ograniczającym krąg podmiotów uprawnionych jedynie do zawodników będących członkami b. klubów sportowych, było stwierdzenie z urzędu także nieważności § 11 załącznika nr 2, wymagającego dołączenia do wniosku o przyznanie stypendium dokumentu właściwego związku sportowego potwierdzającego uzyskane osiągnięcie zawodnika (...); oświadczenia klubu o przynależności i reprezentowaniu przez zawodnika b. klubu sportowego. Konsekwentnie Sąd działając z urzędu stwierdził także nieważność § 11 załącznika nr 3, regulującego kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie nagród i wyróżnień, w ten sposób, że podmiotami uprawnionym do tej formy świadczenia są tylko związki lub kluby sportowe. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego wypłacania stypendium na podstawie umowy i stwierdził, że § 7 załącznika nr 2 nie narusza prawa. Nie ulega wątpliwości, że źródłem roszczeń cywilnoprawnych może być decyzja administracyjna. Tym samym, władcze rozstrzygnięcie o przyznaniu stypendium kreuje również stosunek prawny w sferze prawa prywatnego. Wynikające z niego zobowiązanie, pomimo jego administracyjnoprawnego (decyzyjnego) źródła może być zaś dochodzone przed sądem cywilnym, w następstwie wytoczonego powództwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99). W konsekwencji, to że – ponad wszelką wątpliwość – przyznanie stypendium jest efektem władczego (ale zaskarżalnego do organu drugiej instancji) rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta, nie wyklucza zawarcia umowy, mocą której regulowane będą cywilnoprawne skutki tego jednostronnego rozstrzygnięcia pozostającego w sferze prawa administracyjnego (np. kwestia terminu wypłaty stypendium, nieregulowane w regulaminie) – tak też NSA w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r., II GSK 1041/17 i WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., III SA/Gl 1206/16, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Za nietrafne, zdaniem Sądu, należy uznać również stanowisko skarżącego, dotyczące braku prawnego uzasadnienia wprowadzenia do uchwały podjętej na podstawie art. 31 ust 1 i 3 ustawy, możliwości wstrzymania stypendium sportowego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że skoro organ ma prawną możliwość uchwalania zasad pozbawiania stypendium, to ma też możliwość ustalenia zasad ich wstrzymywania. Skoro bowiem ma możliwość działania o szerszym zakresie (pozbawienia stypendium), to logicznym jest, że ma również możliwość działania o zakresie węższym (wstrzymania stypendium). Okoliczność, iż ustawodawca nie posłużył się w tym przepisie sformułowaniem "wstrzymywania" i "wznawiania" wypłaty stypendium, a takie uprawnienie w enumeratywnie wskazanych przypadkach dla ministra właściwego do spraw kultury fizycznej w art. 32 tejże ustawy wprost przewidział, nie uzasadnia w żaden sposób przyjęcia, że pozbawił tego uprawnienia jednostkę samorządu terytorialnego, która według ustalonych przez siebie zasad ma prawo w ramach przyznanych jej prawnych możliwości nadawania i pozbawiania, posiada również mieszczącą się w tym zakresie prawną możliwość ustalenia na własnych zasadach warunków wstrzymywania wypłaty takich świadczeń. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skoro w przepisie art. 31 ust 3 ustawy, dopuszczalne jest ustanowienie zasad pozbawienia stypendium, to dopuszczalne jest również ustanowienie zasad jego wstrzymywania (tak też NSA w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r., II GSK 1041/17, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie stwierdzonych naruszeń. Jak wskazano powyżej, Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skarżącego i dlatego w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.