I OSK 1549/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 523/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 523/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr SKO [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżąca wystąpiła w dniu [...] grudnia 2016 r. z wnioskiem do Prezydenta Miasta W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. Do wniosku dołączyła wyrok Sądu Rejonowego dla W.- Ś. we W. z dnia [...] września 2016 r. zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia [...] kwietnia 2015 r. i zaliczający córkę skarżącej do osób niepełnosprawnych okresowo od 4. roku życia do dnia [...] grudnia 2015 r. (tj. do ukończenia 16. roku życia) oraz ustalający, że córka skarżącej jest dzieckiem wymagającym konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolejnym orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2016 r. zaliczono córkę skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] lutego 2018 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i sprawowania opieki nad córką. Organ wskazał, że w zakresie okresu od [...] czerwca 2015 r. do [...] listopada 2015 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres został złożony po upływie 3 miesięcy od wydania wyroku, natomiast od grudnia 2016 r., czyli od miesiąca złożenia wniosku, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje ponieważ córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Na skutek rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), zwanej dalej u.ś.r., początek biegu terminu trzymiesięcznego należy liczyć "od dnia wydania orzeczenia". Zatem termin "wydać" interpretowany powinien być zgodnie z powszechnie przyjmowanym w języku polskim jego rozumieniem, jako "uchwalić coś lub ogłosić". W związku z powyższym zawarte w art. 24 ust. 2a ustawy sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że taką interpretację przyjmuje się również w orzecznictwie oraz w literaturze. Powyższe oznacza, że organ I instancji przyjął prawidłową interpretację ww. przepisu i wydał orzeczenie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dodatkowo, organ odwoławczy podniósł, że od grudnia 2016 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało skarżącej ponieważ w grudniu 2016 r. była zatrudniona, a jej córka legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 6 ust. 1 EKPC, w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez błędne uznanie, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożono po upływie trzymiesięcznego terminu, podczas gdy datą wydania orzeczenia stanowiącego podstawę do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia jest wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2016 r., prawomocny z dniem [...] października 2016r., co - zdaniem skarżącej - przeoczył organ w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy obydwu instancji nieprawidłowo uznały datę wydania wyroku przez Sąd Rejonowy za datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności, o której stanowi art. 24 ust. 2a u.ś.r. Organy nie dostrzegły różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a) – od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez sąd powszechny. W przypadku, gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawane jest przez sąd powszechny, nie jest ono z urzędu doręczane stronom. Organy obu instancji nie zauważyły, że w przypadku wyroku sądu rejonowego data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą jego uprawomocnienia się. Wobec ustalonych okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącej został złożony w terminie, ponieważ złożyła go w dniu [...] grudnia 2016 r., a wyrok modyfikujący orzeczenie o niepełnosprawności uprawomocnił się z dniem [...] października 2016 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja zapadła więc z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że przez zwrot dzień "wydania orzeczenia" użyty w tym przepisie należy rozumieć dzień "uprawomocnienia się orzeczenia (wyroku)", a także bezzasadne rozróżnienie znaczenia zwrotu "od dnia wydania orzeczenia", w zależności od tego czy orzeczenie zostało wydane: przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, czy przez sąd powszechny; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem; - art. 151 p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić przyjdzie, że są one nieuzasadnione. Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151) mają charakter wynikowy, co oznacza, że mają one zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wynika stąd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tych przepisów bez przytoczenia przepisów prawa, których naruszenie nakazywało sądowi pierwszej instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1412/18). Przyjąć zatem należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji jest bezsporny. Przypomnieć bowiem przyjdzie, że ewentualna próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem w ramach tej ostatniej podstawy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15; z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863; z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2369/16). Podzielając te poglądy, wskazać należy na konieczność dostrzeżenia, przy interpretacji art. 24 ust. 2a u.ś.r. różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez sąd powszechny w formie wyroku. Zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a u.ś.r. Sposób wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. zastosowany przez organy administracji w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę cały system przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji RP, który stanowi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2991/17). Za prawidłową uznać przyjdzie tezę, wedle której ustawodawca nie określa jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W takim wypadku złożony przez osobę uprawnioną wniosek w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku wraz z kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r., a uchybienie to miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl