I OSK 2991/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 519/17 w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 519/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta Łodzi przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] marca 2017 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie kwestionując przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego tylko na dwa miesiące. Skarżąca przedstawiła wyrok Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...] którym zaliczono skarżącą do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] marca 2017 r. Powyższe orzeczenie sądowe skarżąca odebrała [...] stycznia 2017 r. i w związku z jego treścią, wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. zwróciła się o wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego za cały okres w nim wskazany. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu [...] lutego 2017 r. W myśl art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952), zwanej dalej u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zatem warunkiem uzyskania zaległego świadczenia jest złożenie wniosku o jego przyznanie w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. W niniejszym stanie faktycznym wobec wydania przez Sąd Rejonowy w Łodzi wyroku w dniu [...] września 2016 r., skarżąca powinna była złożyć wniosek najpóźniej w dniu [...] grudnia 2016 r. Tymczasem wniosek został złożony dopiero w dniu [...] lutego 2017 r. Organ odwoławczy podniósł, że nie ma znaczenia, iż strona odebrała odpis wyroku dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r., ponieważ decydująca jest data wydania (ogłoszenia) wyroku. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała na swój wiek, stan zdrowia i mnogość regulacji prawnych występujących w jej sprawie. Stwierdziła, że była przekonana, że 3-miesieczny termin na złożenie wniosku należy liczyć od daty otrzymania odpisu wyroku Sądu Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zważył, że organy obydwu instancji nieprawidłowo uznały datę wydania wyroku przez Sąd Rejonowy za datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności, o której stanowi art. 24 ust. 2a u.ś.r. Organy nie dostrzegły różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a). Orzeczenia te są bowiem z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany. Jednak w przypadku gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawane jest przez sąd powszechny, nie jest ono z urzędu doręczane stronom. Ponadto, takie orzeczenie doręcza się zarówno wnioskodawcy, jak i wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności, któremu również przysługuje środek zaskarżenia. Organy obu instancji nie zauważyły, że w przypadku wyroku sądu powszechnego data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą jego uprawomocnienia. Ponadto organy nie wywiodły właściwych wniosków z okoliczności, że data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest z reguły datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku. Wyrok Sądu Rejonowego w niniejszej sprawie stał się prawomocny w dniu [...] października 2016 r. Jednak z pieczęci z nadaniem klauzuli prawomocności można wywnioskować, że klauzulę tę nadano dopiero w dniu [...]stycznia 2017 r., czyli w dniu wydania stronie odpisu prawomocnego wyroku. W niniejszej sprawie spornym jest to, czy pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po upływie trzech miesięcy od daty wydania wyroku ustalającego stopnień niepełnosprawności, a nawet po upływie trzech miesięcy od daty prawomocności wyroku – przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, czy też zasiłek ten przysługuje skarżącej dopiero od miesiąca, w którym złożyła wniosek o jego przyznanie. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do zarzucenia skarżącej, że uchybiła terminowi do złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, który uzależniony jest od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i przerzucania na osobę niepełnosprawną konsekwencji błędnych decyzji organów orzekających o tej niepełnosprawności. Skoro ustawodawca nie określa daty, od której należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o takiej niepełnosprawności przez sąd, to w takim wypadku złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie wniosek, będzie złożony w terminie umożliwiającym uzyskanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Przy czym za rozsądny termin należy uznać - tak jak w przypadku tej sprawy – niespełna miesiąc od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (i od nadania klauzuli prawomocności) i niespełna 4 miesiące od daty prawomocności wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie wniosek będzie złożony w terminie umożliwiającym uzyskanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Przy czym Sąd pierwszej instancji nie określił wyraźnie zdarzenia, od którego rozpoczyna bieg "rozsądny termin". Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut okazał się bezpodstawny. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że skarżący kasacyjnie podniósł jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. Przyjąć zatem należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji jest bezsporny. Przypomnieć też przyjdzie, że ewentualna próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem w ramach tej ostatniej podstawy skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów. Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a ustawy wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15; z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863; z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2369/16). Podzielając te poglądy, wskazać należy na konieczność dostrzeżenia, przy interpretacji art. 24 ust. 2a u.ś.r. różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez sąd powszechny w formie wyroku. Zgodnie z art. 365 § 1 K.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a u.ś.r. Sposób wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. zastosowany przez organy administracji w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę cały system przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji RP, który stanowi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Za prawidłową uznać przyjdzie tezę, wedle której ustawodawca nie określa jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W takim wypadku złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie, przy czym za rozsądny termin należy uznać np. niespełna cztery miesiące od daty prawomocności wyroku, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r., a uchybienie to miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl