II SA/Łd 519/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. II SA/Łd 519/17 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał Z. G. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 marca 2017 r. W odwołaniu Z. G. zakwestionowała przyznanie jej zasiłku tylko na dwa miesiące. Do wniosku dołączono wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...], [...], którym zaliczono skarżącą do osób o znacznym stopniu niesprawiedliwości na okres od dnia 12 marca 2015 r. do dnia 12 marca 2017 r. Strona wyrok odebrała w styczniu 2017 r. Zwróciła się z prośbą o wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego za cały okres, argumentując, że nie mogła wcześniej złożyć wniosku, gdyż sprawa się przedłużała. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), dalej ustawa, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 10 lutego 2017 r. W myśl art. 24 ust. 2a ustawy jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wynikający z art. 24 ust. 2a ustawy termin jest zatem terminem materialnym, który ma gwarantować uprawnionemu uzyskanie świadczeń od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. Jedynym warunkiem uzyskania zaległego świadczenia jest wyłącznie to, aby wniosek o jego przyznanie był złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...], [...], zaliczono stronę do osób o znacznym stopniu niesprawiedliwości na okres od dnia 12 marca 2015 r. do dnia 12 marca 2017 r. Oznacza to, że aby organ I instancji mógł ustalić prawo do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, Z. G. musiała złożyć wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami najpóźniej w dniu 29 grudnia 2016 r. Wniosek został złożony dopiero w dniu 10 lutego 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że nie ma znaczenia, że strona odebrała odpis wyroku dopiero 13 stycznia 2017 r., ponieważ decydująca jest data wydania (ogłoszenia) wyroku, czyli dzień [...] Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi złożyła Z. G. Wskazując na swój wiek, stan zdrowia i mnogość regulacji prawnych występujących w jej sprawie stwierdziła, że była przekonana, że 3-miesieczny termin na złożenie wniosku należy liczyć od daty otrzymania odpisu wyroku sądu rejonowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części. W ocenie Sądu organy obydwu instancji nieprawidłowo uznały datę wydania wyroku przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś w Ł. za datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności, o której stanowi art. 24 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności." Organy w niniejszej sprawie nie dostrzegły różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a), które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny, które to orzeczenia w formie wyroków nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie – wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia. Tym samym organy obu instancji nie zauważyły, że w przypadku wyroku sądu rejonowego data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a nadto nie wywiodły właściwych wniosków z okoliczności, że data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest z reguły datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku. Tymczasem, wobec obowiązku nałożonego na stronę przepisem art. 24 ust. 2 ustawy złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub o jego kontynuację wraz z kompletem dokumentów, nie można nie dostrzec różnicy między datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego. W niniejszej sprawie organy orzekające o niepełnosprawności obu instancji zaliczyły skarżącą do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Dopiero na skutek odwołania skarżącej od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w Ł., Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś w Ł., wyrokiem z dnia [...], zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że zaliczył Z. G. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od dnia 12 marca 2015 r. do dnia 12 marca 20107 r. wskazując jako symbol przyczyny niepełnosprawności [...]. Wyrok stał się prawomocny w dniu 21 października 2016 r. (notatka na kopii wyroku pracownika organu I instancji, dokonana na podstawie informacji z sądu), został zaopatrzony w klauzulę prawomocności. Odpis wyroku wydano Z. G. w dniu 13 stycznia 2017 r. (z pieczęci z nadaniem klauzuli prawomocności można wnioskować, że klauzulę prawomocności nadano w dniu wydania stronie odpisu prawomocnego wyroku). Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów w dniu 10 lutego 2017 r. W niniejszej sprawie spornym jest to, czy pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po upływie trzech miesięcy od daty wydania wyroku ustalającego stopnień niepełnosprawności, a nawet po upływie trzech miesięcy od daty prawomocności wyroku – przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, czy też zasiłek ten przysługuje skarżącej dopiero od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia. Sąd nie podziela stanowiska organów administracyjnych obu instancji, że miejsce ma ta druga sytuacja. Organy swoje stanowisko uzasadniły brzmieniem art. 24 ust. 2a ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z datą wydania przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z którą skarżąca została zapoznana, lecz z ustaleniem niepełnosprawności wyrokiem sądu. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do zarzucenia skarżącej, że uchybiła terminowi do złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny uzależniony od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i przerzucania na osobę niepełnosprawną konsekwencji błędnych decyzji organów orzekających o tej niepełnosprawności. Skoro ustawodawca nie określa - jak art. 24 ust. 2a ustawy w przypadku orzeczeń wydanych przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - daty, od której należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o takiej niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku), to w takim wypadku złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów wskazujących na kontynuację niepełnosprawności będzie złożony w terminie umożliwiającym uzyskanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, przy czym za rozsądny termin należy uznać - tak jak w przypadku tej sprawy – niespełna miesiąc od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (i od nadania klauzuli prawomocności) i niespełna cztery miesiące od daty prawomocności wyroku. Na zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu wskazują wyniki wykładni celowościowej i systemowej art. 24 ust. 2a ustawy, przeprowadzonej w duchu argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 (OTK-A 2007/9/106, Dz. U. z 2007 r., Nr 200, poz. 1446), zgodnie z którą zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny orzekając właśnie w kwestii zasiłku pielęgnacyjnego wskazał m.in., że biorąc pod uwagę tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy termin jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji RP. Uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, a postępowanie takie z natury rzeczy trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego, a także - mając na względzie przyjęty ustawowo tryb odwoławczy – może trwać przez dłuższy czas przed sądem powszechnym. Taka sytuacja miała miejsce, w niniejszej sprawie. Jednakże konieczność złożenia przez osobę zainteresowaną wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego kompletu dokumentów, w tym zaopatrzonego w klauzulę prawomocności wyroku sądowego ustalającego niepełnosprawność – zgodnie z ustawą - powoduje konieczność pouczenia osoby działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, w jakich okolicznościach wyrok sądu powszechnego (innych dla wyroku sądu I instancji, a inny dla wyroku sądu II instancji) staje się prawomocny oraz pouczenia, że czym innym jest data prawomocności wyroku, a czym innym orzeczenie o stwierdzeniu prawomocności wyroku, które to orzeczenie zwane nadaniem klauzuli prawomocności jest wydawane po dacie prawomocności wyroku i może być wydane kilka dni po nim, kilka tygodni, a nawet kilka miesięcy – w zależności także od tego, czy wyrok Sądu I instancji był zaskarżony, czy w II instancji został utrzymany w mocy, czy też zmieniony w całości lub części. Rozróżnienia miedzy datą prawomocności wyroku a datą orzeczenia stwierdzającego prawomocność tego wyroku – zdaniem Sądu - nie jest w stanie dokonać osoba nieobeznana z przepisami prawnymi, a może tego dokonać profesjonalny pełnomocnik, na wynajęcie którego najczęściej nie stać osoby starające się o świadczenia pielęgnacyjne, czy w ogóle rodziny dotknięte niepełnosprawnością, wobec znacznego wzrostu z tego względu kosztów utrzymania. Zainteresowany może nie być zorientowanym nawet w przybliżeniu, kiedy może wystąpić do Sądu o doręczenie mu odpisu wyroku z klauzulą prawomocności, bowiem nie tylko on jest uprawniony to złożenia środka odwoławczego od wyroku sądu I instancji i brak jest ustawowego zobowiązania sądu do doręczania stronom z urzędu wydanych wyroków czy doręczanie z urzędu wyroków prawomocnych. (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 2143/15, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Kr 553/16). Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której ryzyko opieszałości i błędności wydawanych decyzji w zakresie niepełnosprawności, a także ryzyko długotrwałości postępowania sądowego, czy w zakresie nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu mającemu być dołączonym do wniosku, miałoby być przerzucone na ubiegającego się o zasiłek pielęgnacyjny. Dlatego zaskarżone decyzje organów obydwu instancji w części ustalającej datę początkową przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego naruszają art. 24 ust. 2a ustawy w związku z art. 69 Konstytucji. W świetle wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis winien być rozumiany w ten sposób, że skarżąca powinna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres, w którym – zgodnie z orzeczeniem właściwej władzy publicznej – została uznana za niepełnosprawną w stopniu znacznym. Istotne jest bowiem to, czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia właściwej władzy publicznej, była ona osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym., a więc uprawnioną do pobierania zasiłku. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne wyjaśnią stan faktyczny sprawy mając na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz przedstawione wskazania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. LS