II SA/Gl 570/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi B. P. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), w związku z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. Z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. – dalej u.g.n.) oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału nieruchomości (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]): 1) Ustalił B. P. oraz A. K. opłatę adiacencką w wysokości 39.129,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], obręb P., arkusz mapy 14-3, o powierzchni 1,3203 ha, z której powstało 17 działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. 2) Zobowiązał do zapłaty na rzecz Gminy P. opłaty adiacenckiej ustalonej w ust. 1 decyzji jednorazowo w wysokości odpowiadającej częściom ułamkowym w prawie własności nieruchomości, tj. B. P. w wysokości 19.564,50 zł za udział wynoszący ½ w prawie własności nieruchomości; A. K. w wysokości 19.564,50 zł za udział wynoszący ½ w prawie własności nieruchomości; 3) Orzekł, że opłatę adiacencką ustaloną w ust. 2 pkt 1-2 strony postępowania zobowiązane są wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazane konto. W uzasadnieniu podano m. in., że organ prowadzący postępowanie dopuścił dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, który był podstawą wyliczeń. Operat pod względem formalnym jest zgodny z obowiązującymi przepisami. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 130.430,00 zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 30% daje kwotę opłaty w wysokości 39.129,00 zł. Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie zgodziły się ww. strony postępowania wnosząc od niego odwołanie i zarzucają naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 98a ust. 1 u.g.n., art. 151 ust. 1 u.g.n. Wyrazili swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia oraz podnieśli m. in., że operat szacunkowy stanowiący podstawę wyliczenia opłaty został sporządzony błędnie i nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98a u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że operat szacunkowy był jest prawidłowy. Nie sposób zgodzić się z uwagami dotyczącymi pominięcia przez rzeczoznawcę kwestii uzbrojenia niektórych działek gruntu. Autorka operatu uwzględniła te kwestie w procesie wyceny. Przy wycenie nieruchomości przed jej podziałem i po jej podziale nie bierze się pod uwagę poczynionych nakładów, tylko istotnym jest jej stan przed podziałem i po dokonanym podziale. Jeżeli strony w toku postępowania wyjaśniającego posiadały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, to powinny zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat do którego organ musiałby się ustosunkować. Skargę na decyzję SKO złożył pełnomocnik B. P. i A. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 15 k.p.a., polegającym na niezrealizowaniu zasady dwuinstancyjności, poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów odwołania, co świadczy o nierozpoznaniu przez Organ II instancji istoty sprawy w jej całokształcie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny, powierzchowny, a przede wszystkim nieuwzględniający rzeczowych i uzasadnionych zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, a w konsekwencji w sposób niepozwalający na dokonanie w sposób prawidłowy kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, tj. ustalenia czy w ogóle, a jeśli tak, to o jaką kwotę rzeczywiście wzrosła wartość nieruchomości wyłącznie na skutek jej geodezyjnego podziału, b) art. 77 § 1 oraz art. 79 i art. 81 k.p.a., poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, na które strony zwracały uwagę Organu II instancji w odwołaniu, a w szczególności tego, że: — operat szacunkowy oparto na wadliwym doborze transakcji porównawczych, polegającym na nieuwzględnieniu we wnioskach operatu faktycznych transakcji obejmujących przedmiotowe działki, — operat szacunkowy oparto na wadliwych ustaleniach faktycznych w zakresie uzbrojenia terenu, c) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie pozytywnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. M. z dnia 7 kwietnia 2016 r., obarczonego wieloma błędami, na które skarżący zwracali uwagę w toku postępowania przed Organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r., które mimo wnoszonych zastrzeżeń nie zostały usunięte w sposób pozwalający na przyjęcie zupełności, rzetelności i jednoznaczności operatu szacunkowego, a to w konsekwencji nieuprawnionego przyjęcia przez Organ II instancji, że wnosząc zastrzeżenia do operatu strony były zobligowane do przedstawienia "kontrdowodu" w postaci nowego operatu sporządzonego na ich zlecenie, d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego, niepełnego uzasadnienia faktycznego, poprzez brak szczegółowego i logicznego wskazania dlaczego nie uwzględniono poszczególnych zarzutów skarżących pod adresem decyzji z dnia [...] r., a przy tym zaniechanie choćby ich przytoczenia, a w konsekwencji sprowadzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do opisania przebiegu postępowania przed Organem I instancji, przytoczenia treści zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz umieszczenia w treści uzasadnienia luźnych przemyśleń Organu II instancji, niemających logicznego związku z podniesionymi w odwołaniu zarzutami, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że jedną z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie jest wykazanie przez Organ, że do takiego wzrostu faktycznie doszło i ograniczenie oceny materialnoprawnej decyzji z dnia [...] r. do wybiórczego (niepełnego) wymienienia przesłanek określonych przedmiotowym przepisem, a w konsekwencji całkowite zaniechanie przez Organ II instancji oceny tego, czy w niniejszej sprawie sam podział geodezyjny nieruchomości doprowadził w ogóle do wzrostu jej wartości rynkowej jako całości, a więc, czy zachodziły przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej, b) art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie za rzeczoznawcą majątkowym błędnego stanu nieruchomości po podziale, w wyniku czego wycena stwierdza zmianę wartości nieruchomości ze względu na jej wielkość (powierzchnię poszczególnych działek), a nie ze względu na jej podział, c) art. 151 ust. 1 u.g.n, polegające na przyjęciu wartości rynkowej nieruchomości w sposób niezgodny z tym przepisem, tj. oderwany od najbardziej prawdopodobnej jej ceny możliwej do uzyskania na rynku uwzględniającej ceny transakcyjne, jakie faktycznie uzyskano przy sprzedaży wydzielonych działek (z pominięciem faktycznych czynników rynkowych), a w konsekwencji przyjęcie jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej wartości niebędącej (realną) wartością rynkową nieruchomości, d) art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109; dalej "r.w.n."), poprzez przyjęcie wagi cech rynkowych z pominięciem wymaganej analizy rynku (lub na podstawie analizy w rzeczywistości wymyślonej), co podważa moc dowodową całej wyceny, a także poprzez pominięcie wymogu uwzględnienia zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, e) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. polegające na uznaniu przez Organ II instancji, że operat szacunkowy z dnia 7 kwietnia 2016 r. mógł stanowić podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej mimo, że w dacie orzekania operat ten był nieaktualny. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o przeprowadzenie uzupełniających dowodów: 1) poprzez zwrócenie się przez Sąd do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 7 kwietnia 2016 r., a to na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., 2) z załączonego do skargi operatu szacunkowego z dnia 19 maja 2017 r. rzeczoznawcy majątkowego H. S.-B. Wniesiono także o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub względnie uchylenie zaskarżonej decyzji, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących od Organu II instancji kosztów postępowania, a w tym wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, która to kwota odpowiada uzasadnionemu nakładowi pracy pełnomocnika skarżących, z uwzględnieniem wniesionych opłat skarbowych od złożonego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W skardze podnosi się, że obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały rzeczoznawcy majątkowego, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Na tą okoliczność przywoływany jest m. in. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. I OSK 1146/15. Kwestia ta była na tyle sporna w praktyce i w orzecznictwie, że ustawodawca zdecydował się dokonać tu zmian ustawowych. Art. 98a u.g.n. został bowiem znowelizowany, poprzez dodanie ust. 1b przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1509) zmieniającej u.g.n. z dniem 23 sierpnia 2017 r. Jakkolwiek przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to jednak należy go we fragmencie przytoczyć: "(...) Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi." W uzasadnieniu zmian (Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 1560) wskazano m. in.: "(...) art. 98a ust. 1 i 1b – (...) przyjęcie nowego brzmienia będzie spójne z pozostałymi przypadkami określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich. Doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości. Wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a." Jakkolwiek przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. nie obowiązywał w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, to jednak uzasadnienie nowelizacji wskazuje na dotychczasową nieprawidłową praktykę dokonywania wycen i kwestionuje linię orzeczniczą, na której opiera się skarga w niniejszej sprawie. Dlatego też wyraźnie wskazano w omawianej regulacji, że "Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi." Wskazano też, że chodzi tu o "doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości". Jest to w istocie problem tzw. nieprawotwórczej zmiany tekstu prawnego, traktowanej wyłącznie jako zmiana o charakterze interpretacyjnym, usuwającym wątpliwości co do rozumienia przepisu. Można zatem mówić o wyjaśniającym charakterze nowelizacji przepisu, wskazując, że ma ona tylko potwierdzać te ustalenia, które wcześniej były wynikiem zabiegów interpretacyjnych. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego doprecyzowującego (wyjaśniającego) charakteru zmiany skutkuje uznaniem, że już przed nowelizacją istniała norma wprowadzająca określony obowiązek bądź uprawnienie, a ingerencja prawodawcy miała jedynie wyjaśnić taką samą, choć nieprecyzyjnie wyrażoną jego wolę (zob. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 104 – 106 i podane tam orzecznictwo). NSA w tym kontekście stwierdzał: "Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do «doprecyzowania» lub «wyjaśnienia» istniejącego stanu prawnego." (Wyrok NSA z 29.12.2016 r., sygn. II OSK 866/15). Pogląd ten jest zasadny, bowiem doprecyzowując przepisy prawodawca nie tylko może potwierdzić uprzednią niejasność tekstu prawnego, ale również określone znaczenie (treść) tego tekstu. Jeżeli nowelizacja jest jedynie konsekwencją rozbieżności interpretacyjnych, to prawodawca przyznaje niejako, że dotychczasowa wykładnia niezgodna z treścią zmienianych przepisów wadliwie ustalała jego rzeczywistą intencję. Tego rodzaju charakter doprecyzowujący zmian prawnych może wynikać wprost z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (jak w niniejszym przypadku) i wtedy można się zorientować, że jest to wola zarówno organu posiadającego inicjatywę ustawodawczą, jak i parlamentu, który przepisy o tym charakterze uchwala. Oczywistym jest przy tym, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów. "Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję «nieruchomości podobnej» - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana." (wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12). Stąd ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie zostało tam zawarte. W szczególności wskazano nieruchomości porównawcze i ich parametry (rodzaj zabudowy, dostęp do drogi, kształt, ukształtowanie terenu, itd.). Dostosowano również wskaźniki korygujące. Innymi słowy, rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane przepisami prawa informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy prawnej jej dokonania, z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, opisał stan prawny nieruchomości, a także stan nieruchomości przed i po podziale. W operacie rzeczoznawca ponadto wskazał podstawę prawną i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. Wynik wyceny został wyczerpująco uzasadniony. Rzeczoznawca nadto ustosunkowała się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania, podtrzymując wnioski swego operatu. Przy tym, "Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe" (wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12). "Należy również podkreślić, że strona postępowania, która nie zgadza się z treścią operatu szacunkowego, może samodzielnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przedstawienie oceny prawidłowości operatu szacunkowego" (wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12). Skarżący w toczącym się w ich sprawie postępowaniu administracyjnym nie skorzystali z tej możliwości. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów w wystarczającym stopniu (art. 15 i 107 §3 k.p.a.). Przeprowadził rozważania, które były odpowiedzią na te zarzuty, nawet jeśli nie zostały one przytoczone dosłownie. Nie ma obowiązku konstruowania uzasadnienia decyzji na zasadzie "zarzut 1 – stanowisko organu, zarzut 2 – stanowisko organu, itd." Pewne rozważania mogą być bowiem odpowiedzią na szereg zarzutów zawartych w skardze, jak w niniejszej sprawie. W decyzji wyraźnie zaznaczono, że operat – w zakresie podlegającym ocenie organu – jest prawidłowy, a strona niezadowolona mogła go w innym zakresie (merytorycznie) kwestionować poprzez przedłożenie kontroperatu, ewentualnie przez zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców o jego weryfikację. Wskazać należy, że to tam strony mogły podnosić zarzuty dotyczące m. in. przyjętych cech nieruchomości, sposobu dokonania wyliczeń, merytorycznych wniosków rzeczoznawcy, itp. Zarzut oparcia decyzji na nieaktualnym operacie szacunkowym jest nieuzasadniony w stopniu oczywistym, skoro operat został potwierdzony w dniu 28 lutego 2017 r. (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w brzmieniu na dzień wydawania decyzji). Fakt, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu odniósł się do dodatkowych kwestii, niż objęte zarzutami, nie może być podstawą do uwzględnienia skargi. Wykazano też związek przyczynowy pomiędzy podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości, czego podstawą był operat rzeczoznawcy. Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżących, by zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu oraz dopuścić dowód z operatu dołączonego do skargi, należy wskazać, że były one całkowicie niezasadne i podlegały na rozprawie oddaleniu. Możliwości dowodowe sądu administracyjnego są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 98a ust. 1 u.g.n., art. 151 ust. 1 u.g.n., art. 153 ust. 1 u.g.n., art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.