I OSK 282/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 457/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]"[...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] 2016 r. Na mocy tej decyzji organ, powołując się w szczególności na art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620, ze zm.), odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie: wykazu wniosków złożonych w konkursie programu pod nazwą "[...]" (wykaz obejmujący informacje w zakresie co najmniej: wnioskodawcy, tytułu projektu oraz kierownika projektu), informacji o ocenach recenzentów i recenzentek co do poszczególnych wniosków złożonych w konkursie, listy recenzentów zewnętrznych (imię, nazwisko, tytuł lub stopień naukowy) oraz skanu listy rankingowej ocenionych wniosków, którą zespół specjalistyczny przedłożył Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie naruszony został przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), albowiem organ niezasadnie powołał się na art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, jako wyłączające udostępnienie żądanej informacji publicznej, co miało wpływ na wynik sprawy. Żadna z żądanych informacji nie mieści się w dyspozycji tego przepisu. Skarżący nie żądał bowiem wniosków, recenzji umów i raportów z realizacji ww. zadania, ani też nie chciał, aby mu udostępnić listę recenzentów, którzy oceniali dane zadanie. Jego pytania mają charakter pytań o postępowanie, natomiast nie dotyczą w żaden sposób danych wymienionych w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach finansowania nauki. Organ zatem błędnie odczytał treść tego przepisu, jako ten który w ogóle uniemożliwia udostępnienie informacji o przebiegu konkursu. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego i zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki, tj.: - ust. 1 i 3 ww. przepisu przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu prawnego i faktycznego sprawy poprzez uznanie, że żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w dyspozycji art. 15 ust. 1 i 3 ww. ustawy, tj. wniosków, recenzji umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę oraz przyjęciu, że skarżący domagał się danych recenzentów, którzy oceniali poszczególne zadania; - ust. 2 poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że przepis ten w żaden sposób nie wskazuje odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji, o jakich mowa w ust. 1 tego artykułu, podczas gdy przepis ten wskazując, iż informacje o wynikach realizacji zadań finansowanych na naukę, podlegających ochronie na podstawie ust. 1 (tj. wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę) mogą być udostępnione wyłącznie przez uprawniony podmiot, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań, jest normą szczególną w stosunku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), a obowiązek jego stosowania nie jest uzależniony od ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie jest informacją publiczną. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, art. 8, art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organ w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu prawnego i faktycznego sprawy poprzez uznanie, że żądane przez wnioskodawcę informacje mieszczą się w dyspozycji art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, czym doprowadził w swoim rozstrzygnięciu do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie żądania skarżącego dotyczyły przesłanek wymienionych w tych przepisach; podczas gdy organ dokonał wszechstronnej oceny stanu prawnego i faktycznego pod kątem wystąpienia przesłanek skutkujących odmową udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że choć Sąd powołał w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to w żaden sposób nie sprecyzował w jaki sposób doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie podał zatem, które z zasad procedury administracyjnej naruszył organ i nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej. W szczególności nie wykazał, aby organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia zakresu żądania strony o udostępnienie informacji (art. 7 k.p.a.) i dokonując oceny tego żądania na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (treści wniosku, listy rankingowej) w kontekście normy materialnoprawnej z art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki, nie uwzględnił okoliczności tej konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Z uwagi na powyższe za przedwczesne należało uznać pełne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Tym niemniej z uwagi na przedmiot żądania i pozostających do rozważenia przez Sąd I instancji przesłanek skutkujących odmową udostępnienia informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne zaakcentowanie treści unormowań konstytucyjnych oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej i ich wzajemnych relacji m.in. ze wskazanym wyżej przepisem ustawy o zasadach finansowania nauki. Uwzględnić zatem należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, wskazując w ust. 2 formy dostępu do tej informacji. O ograniczeniu prawa do informacji publicznej stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji jest dopuszczalne, z tym, że może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z istoty ograniczenia wynika, że prawo ograniczane – w zależności od przyjętych kryteriów – może nie być dostępne dla wszystkich obywateli w równym stopniu. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010), w myśl którego przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustanowione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Odrębnym unormowaniem kształtującym definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w jeszcze węższym zakresie zawiera art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki. Przepis ten, nawiązując w ust. 1 do definicji zawartej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ustala, że tajemnicą przedsiębiorstw są: wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę. W ust. 3 zaś przepis ten stanowi, że nie podlegają udostępnieniu dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5. Odnosząc powyższe unormowania do objętych żądaniem udostępnienia informacji w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał dość precyzyjnej oceny poszczególnych informacji w aspekcie powyższych uregulowań. Z uwagi na ogólną zasadę udostępniania informacji o charakterze publicznym, przy ocenie ustalonego od niej odstępstwa, nie sposób uznać za wystarczające stwierdzenie, że "żadna z żądanych informacji nie mieści się w dyspozycji art. 15 ust. 1 lub ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki. (... ) [P]ytania mają charakter pytań o postępowanie, natomiast nie dotyczą w żaden sposób danych wymienionych w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach finansowania nauki". Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż wniosek w zakresie udostępnienia listy recenzentów zewnętrznych odpowiada tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie ujętym w art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki. Przepis ten bowiem w swej ogólności odnosi się do danych podmiotów oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych, niezależnie od tego, czy dane zadanie zostało już zrealizowane z udziałem środków na naukę. Z kolei zaś wniosek o udostępnienie informacji w zakresie wykazu wniosków złożonych w konkursie należałoby rozważyć w kontekście treści art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, przy jednoczesnym odniesieniu powyższego do innych ograniczeń prawa do informacji publicznej. Każdy zatem z poszczególnych elementów objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej wymaga odrębnej oceny w kontekście gwarantowanego konstytucyjnie prawa dostępu do informacji publicznej, przy uwzględnieniu przewidzianych w tym zakresie wyjątków. Z powyższych względów za nieuzasadnioną należało uznać ogólną konstatację Sądu I instancji wobec sprecyzowanych we wniosku żądań o udostępnienie informacji publicznej, które wymagały odrębnej oceny w kontekście przesłanek ustalonych w art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki. Powyższe wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności objętej skargą decyzji uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonego wyroku. Poruszone wyżej kwestie związane z charakterem objętych żądaniem informacji i sposobem ich oceny w kontekście ustawowych ograniczeń jawności będą zatem wymagać dokładniejszej analizy i oceny przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.