II SA/Wa 457/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), art. 15 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r., poz. 1620 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiającą S. udostępnienia informacji publicznej w zakresie: wykazu wniosków, złożonych w konkursie programu pod nazwą "[...]" (wykaz obejmujący informacje w zakresie co najmniej: wnioskodawcy, tytułu projektu oraz kierownika projektu), informacji o ocenach recenzentów i recenzentek co do poszczególnych wniosków złożonych w konkursie, listy recenzentów zewnętrznych (imię, nazwisko, tytuł lub stopień naukowy) oraz skanu listy rankingowej ocenionych wniosków, którą zespół specjalistyczny przedłożył Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 19 października 2016 r., w formie elektronicznej na adres e-mail:[email protected], do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek S. reprezentowanej przez K.B. oraz S.O. o udostępnienie: wykazu wniosków złożonych w konkursie programu pod nazwą "[...]" (wykaz obejmujący informacje w zakresie co najmniej: wnioskodawcy, tytułu projektu oraz kierownika projektu), informacji o ocenach recenzentów i recenzentek co do poszczególnych wniosków, złożonych w konkursie, listy recenzentów zewnętrznych (imię, nazwisko, tytuł lub stopień naukowy) oraz skanu listy rankingowej ocenionych wniosków, którą zespół specjalistyczny przedłożył Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił wyrażenia zgody na udostępnienie żądanych informacji publicznych. W dniu [...] stycznia 2017 r., w formie elektronicznej ePUAP, do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. S.O. i B.W. reprezentujących S.o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę podniósł, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej u.d.i.p., nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (stosownie do art. 1 ust. 2 ww. ustawy). Ponadto, przepis art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy stanowi, że prawo do informacji może ulec ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazał, ze w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2015 r. o zasadach finansowania nauki, zwanej dalej u.o.z.f.n. W komunikacie Ministra Nauki Szkolnictwa Wyższego z dnia 20 października 2015 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "[...]" (M. P. z 2015 r. poz. 1058), zwanym dalej "Komunikatem", ogłoszono, że na podstawie art. 26 ust. 2 u.o.z.f.n., ustanawia się z dniem 30 października 2015 r. program pod nazwą "[...]". Zgodnie z pkt III ppkt 3 Komunikatu wskazano, że środki finansowe na realizację projektów w ramach programu są przyznawane w drodze konkursu ogłoszonego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W dniu 25 listopada 2015 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego opublikował na stronic internetowej www.nauka.gov.pl/komunikaty ogłoszenie o konkursie na finansowanie projektów w ramach programu pod nazwą "[...]", obejmującego wspieranie realizacji przedsięwzięć służących udokumentowaniu i upowszechnianiu najwybitniejszych dokonań polskiej filozofii, teologii i myśli społecznej, zwane dalej "ogłoszeniem". W punkcie II ppkt 2-4 Komunikatu oraz w pkt 23 ogłoszenia wskazano, że w ramach programu finansowanie może otrzymać nie więcej niż 5 projektów, w tym nie więcej niż 3 z tej samej dziedziny nauki, na łączną kwotę nie większą niż 5 mln zł, zaś maksymalną wysokość dofinansowania jednego projektu określono na 1 mln zł. W ww. konkursie zgłoszono 60 wniosków. Do ich oceny, zgodnie z zarządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 kwietnia 2016 r. w sprawie powołania Zespołu specjalistycznego do spraw oceny wniosków w ramach programu pod nazwa "[...]" (Dz. Urz. MNiSW z 2016 r. poz. 30), powołano pięcioosobowy Zespół specjalistyczny. Zespół dokonał wstępnej oceny zgłoszonych wniosków i ustalił listę 28 projektów zgodnych z zasadniczymi celami i zakresem programu, które następnie zostały przekazane do oceny recenzentom zewnętrznym wyznaczonym przez Zespół specjalistyczny. Po otrzymaniu wszystkich recenzji zewnętrznych Zespół specjalistyczny ustalił listę rankingową recenzowanych projektów, wraz z rekomendacjami dotyczącymi ewentualnego przekazania środków finansowych na ich realizację. Ustalona przez Zespół specjalistyczny lista rankingowa, wraz z rekomendacjami, została przedłożona Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego w celu podjęcia decyzji w przedmiocie przyznania finansowania na realizację projektów zgłoszonych w konkursie. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, podejmując decyzję o przyznaniu finansowania na realizację danego projektu, nie jest związany przedłożoną listą rankingową oraz rekomendacjami. Decyzja o przyznaniu środków finansowych na realizację danego projektu należy więc do wyłącznej kompetencji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Po zapoznaniu się z projektami złożonymi w konkursie, przedłożoną listą rankingową oraz rekomendacjami, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podjął decyzję o przyznaniu środków finansowych na realizację 5 projektów. Organ zauważył, że podanie do informacji publicznej pełnej listy wniosków zakwalifikowanych do finansowania w przypadku konkursów pn. "[...] r." oraz "[..] r." wynika z faktu, że wnioski te mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. W odróżnieniu od konkursu "[...]", w którym zastosowanie mają przepisy u,o.z.f.n., przytoczone we wniosku dwa przedsięwzięcia pn. "[...] r." oraz "[...] r." zostały przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 239 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy nie gwarantują poufności treści wniosków, składanych m.in. w ramach przedsięwzięć Ministra, w przeciwieństwie do przepisu art. 15 ust. 1 u.o.z.f.n, który zawiera katalog danych nie podlegających udostępnieniu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.o.z.f.n - recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co skutkuje również ograniczeniem dostępu do tych dokumentów na podstawie 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 1082/15, wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę są ustawowo zaliczone do kategorii tajemnicy przedsiębiorstwa, i choć stanowią informację publiczną, nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z wolą ustawodawcy, w odniesieniu do wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego został zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). W ocenie organu, zgodnie z art. 15 ust. 3 u.o.z.f.n., nie podlegają również udostępnieniu dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na programy i przedsięwzięcia ustanawiane przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, o których mowa w art. 5 pkt 10 ww. ustawy. Natomiast lista rankingowa wniosków jest dokumentem o charakterze wynikowym, złożonym z wydzielonych elementów wniosków (m.in. tytuły projektów określające zakres przewidzianych do wykonania prac, planowane nakłady, nazwy wnioskodawców, imiona nazwiska kierowników projektów, planowany czas realizacji projektów) oraz ocen recenzentów i zespołu specjalistycznego wraz z rekomendacjami zespołu dotyczącymi wniosków, które, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.z.f.n., jako tajemnica przedsiębiorstwa, nie podlegają udostępnieniu. Lista rankingowa nie jest ponadto zamkniętą całością, lecz elementem dokumentacji przekazywanej Ministrowi przed rozstrzygnięciem konkursu. Załącznikami do listy są bowiem opinie dotyczące poszczególnych wniosków, które wpisują się w zakres przedmiotowy ww. przepisu ustawy. Zdaniem Ministra, odnośnie żądanych przez wnioskodawcę informacji występują ustawowe okoliczności nakazujące ograniczenie prawa do informacji publicznych. Dostęp do nich jest reglamentowany i wyłącza ich ujawnienie osobom trzecim. W związku z ustawowym wyłączeniem możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wskazał, że nie jest uprawniony do ich przekazania wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem datowanym na dzień [...] stycznia 2017 r. W dniu 27 lutego 2017 r. skargę na powyższą decyzję złożyło S. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zarzucając organowi naruszenie: - art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy, - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji w niniejszej sprawie, - art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zastosowania tego przepisu, gdyż w wyniku udostępnienia żądanych informacji nic dojdzie do ujawnienia informacji mających jakąkolwiek wartość gospodarczą. - art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do naruszenia istoty konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie naruszony został przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) zwanej dalej u.d.i.p., albowiem organ niezasadnie powołał się na art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2016 r., poz. 2045 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.f.n., jako wyłączające udostępnienie żądanej informacji publicznej, co miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 61 ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, w tym przypadki, gdy dostęp do informacji podlega ograniczeniu, określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Trzeba pamiętać przy tym, że w świetle przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, a odmowa jej udostępnienia - wyjątkiem. Oznacza to zatem, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien mieć na względzie ogólną zasadę wywiedzioną przez orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle której "celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez u.d.i.p terminie. Zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1871/15, LEX nr 2190254, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/12, LEX nr 1287107) lub inaczej "normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14, LEX nr 1769267), a zatem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zawsze powinien podejmować działania zmierzające do udostępnienia informacji, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej jest oparta jest na zasadzie jawności życia publicznego. Stąd przepisy umożliwiające odmowę udostępniania informacji publicznej powinny być interpretowane w sposób wąski. Nadto dodać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych od lat wypracowało zasadę, wedle której wszelkie ograniczenia dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane ściśle, niedopuszczalne jest zatem taki sposób wykładni przepisu, który uniemożliwia w ogóle udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2609/15). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jako podstawę decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu informacji publicznej, wskazał na art. 15 ww. ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Wedle art 15 ust. 1 u.o.z.f.n., cztery rodzaje dokumentowe związane z realizacją zadań finansowanych ze środków na naukę są objęte z mocy prawa klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa: wnioski, recenzje, umowy oraz raporty. Wyliczenie to jest enumeratywne i nie podlega rozszerzeniu. Nadto, dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym (konkretnym) postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na realizację zadań – art. 15 ust. 3 u.o.z.f.n. Również w tym zakresie ustawa wyraźnie określa jeden przypadek, w którym informacje nie podlegają ujawnieniu. Oznacza to, że art. 15 u.o.z.f.n. nie wyklucza w ogóle udzielenia informacji dotyczących konkretnego zadania finansowanego ze środków na naukę, lecz wymienia tylko pięć kategorii informacji, które nie mogą być ujawnione, przy czym cztery dotyczą danych objętych z mocy prawa tajemnicą przedsiębiorstwa (art. 15 ust. 1 u.o.z.f.n.), a jedna jest wyłączona, jako nie mająca charakteru informacji publicznej (art. 15 ust. 2 u.o.z.f.n.). Natomiast inne informacje dotyczące zadania finansowanego ze środków na naukę, podlegają ujawnieniu. We wniosku z dnia [...] października 2016 r. skarżąca złożyła pytania związane z realizacją zadania (programu) "[...]". Wniosek ten obejmował wykaz obejmujący informacje w zakresie co najmniej: 1. wnioskodawcy, 2. tytułu projektu, 3. kierownika projektu, 4. informacje o ocenach recenzentów i recenzentek co do poszczególnych wniosków złożonych w konkursie, 5. listy recenzentów zewnętrznych (imię, nazwisko, tytuł lub stopień naukowy), 6. skan listy rankingowej ocenionych wniosków, którą zespół specjalistyczny przedłożył Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Żadna z żądanych informacji nie mieści się w dyspozycji art. 15 ust. 1 lub ust. 3 u.o.z.f.n. Skarżący nie żądał bowiem wniosków, recenzji umów i raportów z realizacji ww. zadania ani też nie chciał, aby mu udostępnić listę recenzentów, którzy oceniali dane zadanie. Jego pytania mają charakter pytań o postępowanie, natomiast nie dotyczą w żaden sposób danych wymienionych w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.z.f.n. Organ zatem błędnie odczytał treść art. 15 u.o.z.f.n., jako przepisu, który w ogóle uniemożliwia udostępnienie informacji o przebiegu konkursu "[...]". Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804 ze zm.), uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez stronę (wpis).