II OSK 354/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 559/17 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 559/17, oddalił skargę B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączami, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] oraz nr [...] i [...] w miejscowości Ż. W. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku B. J., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 206 r. poz. 1369, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to; a) art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) dalej jako "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestycja, co do której Skarżąca ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy nie mieści się w kategorii zabudowy tego rodzaju; b) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej "k.p.a." poprzez niezasadne przyjęcie innych niż wynikające z przepisów prawa przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym: - błędne przyjęcie, że o klasyfikacji inwestycji do zabudowy zagrodowej świadczą określone przymioty członka rodziny rolnika; - błędne przyjęcie, że o istnieniu lub nieistnieniu zabudowy zagrodowej mogą świadczyć decyzje administracyjne wydane w innych postępowaniach, w tym także skierowane do innych stron, a także, że na powyższą kwalifikację wpływ ma wykonywanie uprawnień właścicielskich co do terenów nieobjętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; - błędne zastosowanie pozaprawnych i ocennych kryteriów, które zaważyły na braku klasyfikacji wnioskowanej przez Skarżącą inwestycji do zabudowy zagrodowej; c) art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez odmowę Skarżącej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy ze względu na istnienie innych, wcześniejszych, ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy przepisy prawa wprost dopuszczają taką możliwość co do tych samych terenów; d) art. 61 ust. 1 U.P.Z.P w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, będącej przedmiotem wniosku Skarżącej, mimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek jej wydania; e) art. 7, art. 77 ust. I, art. 80 k.p.a.: f) w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie secyzji SKO w oparciu o przyjęte zdarzenia hipotetyczne i domniemane oraz subiektywne stanowisko Organu, a nie poczynione w sprawie rzeczywiste ustalenia faktyczne, odpowiadające zasadzie prawdy materialnej i istniejące w dacie wydawania decyzji; g) poprzez wybiórczą i dowolną analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie, wysnucie zupełnie błędnych wniosków z przeprowadzonych dowodów, a także oparcie rozstrzygnięcia na dowodach nie mających znaczenia dla sprawy; h) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - zaniechanie wyjaśnienia z jakich przyczyn organ wydając decyzję oparł się na przesłankach pozaprawnych i ocennych, SKO oparł się na przesłankach pozaprawnych i ocennych, - ograniczenie się do przyznania racji organowi pierwszej instancji w zakresie zarzutów proceduralnych podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu; i) art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji SKO oraz decyzji Burmistrza S. z dnia [...] września 2016 roku nr [...], które stanowią dla Skarżącej negatywne rozstrzygnięcie, mimo wcześniejszego wydania decyzji ustalających warunki zabudowy na rzecz Skarżącej w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz zaniechanie wyjaśnienia tej rozbieżności. 2 naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak jednego z obligatoryjnych elementów wyroku, a to jego uzasadnienia w zakresie zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, co też nastąpiło z powodu pomyłki Sądu pierwszej instancji polegającej na uznaniu dalszego pisma procesowego jako skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do pominięcia przedstawienia zarzutów skargi; 3 naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji tego nierozpoznanie wniesionej skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, a to art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 - Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16. poz. 93 z późn. zm) - dalej k.c.), poprzez błędną wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, że inwestycja, co do której skarżąca ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy nie mieści się w kategorii zabudowy zagrodowej z uwagi na niezasadne przyjęcie innych przesłanek i warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niż wynikające z przepisów prawa materialnego, a to, że: 1 planowana zabudowa musi być niezbędna dla prawidłowego gospodarowania gospodarstwem rolnym aby mogła zostać zakwalifikowana do pojęcia zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w świetle przepisów prawa materialnego wystarczające jest stwierdzenie istnienia zwykłego związku funkcjonalnego między planowaną zabudową a prowadzonym gospodarstwem rolnym; 2 planowana zabudowa musi służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej tu i teraz aby mogła zostać zakwalifikowana do pojęcia zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w świetle art 553 k.c. wystarczy do uznania planowanej zabudowy za część gospodarstwa rolnego ewentualność, że będzie mogła ona stanowić zorganizowaną całość gospodarczą w przyszłości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz przed Sądem I instancji według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie, w odniesieniu do którego autor skargi kasacyjnej stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, jest to czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, a więc czy jest ona objęta wyłączeniem z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, w ślad za organami, prawidłowo przyjął, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa ta to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i im służą. Skarżąca kasacyjnie prowadzi gospodarstwo rolne wraz z mężem zaś planowana zabudowa służyć ma jej córce, która obecnie kształci się i w czasie wolnym pomaga rodzicom w gospodarstwie rolnym. Córka skarżącej nie prowadzi zatem własnego gospodarstwa rolnego. Słusznie zatem Sąd I instancji podnosi, że, skoro uzyskanie warunków dla zabudowy siedliskowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej, to nie sposób przyjąć, aby zapowiadane przez skarżącą kasacyjnie przejęcie przez jej córkę obowiązków w rodzinnym gospodarstwie rolnym, jako zdarzenie przyszłe i niepewne miało wpływ na prawidłową gospodarkę rolną w chwili obecnej. Trudno w związku z tym uznać, że planowana inwestycja, polegająca na budowie domu mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczo-garażowym, pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Nie można także pominąć faktu, że obecnie potrzeby mieszkaniowe skarżącej kasacyjnie oraz jej córek są zaspokojone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest również to, że na podstawie uzyskanej wcześniej przez skarżącą kasacyjnie decyzji o warunkach zabudowy w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączami, przewidzianej do realizacji na działce [...] (przed podziałem) powstał już 1 budynek mieszkalny jednorodzinny, który obecnie należy do osoby trzeciej. Ponadto małżonek skarżącej kasacyjnie uzyskał na terenie obrębu Ż. W. decyzje o warunkach zabudowy pozwalające na realizację łącznie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynków gospodarczo-garażowych w zabudowie zagrodowej. Budynki powstałe na podstawie pozwoleń na budowę wydanych na bazie decyzji o warunkach zabudowy uzyskanych przez skarżącą kasacyjnie i jej męża zostały zbyte osobom trzecim. Prawidłowo też Sąd I instancji wskazał, że w przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej organ lokalizacyjny jest zobowiązany badać czy stan faktyczny wypełnia normę prawną z art. 61 ust. 4. u.p.z.p. Analiza organu i wyprowadzone z niej wniosku o tym, że córka skarżącej kasacyjnie obecnie się kształci i pomaga jedynie w gospodarstwie rolnym, nie wskazuje na oparcie decyzji na pozaprawnych przesłankach. Pamiętać bowiem trzeba, że sama skarżąca kasacyjnie wskazywała, że planowana inwestycja ma być zamieszkana przez jej córkę. Okoliczność tą organ oceniał zatem w kontekście spełnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Ocena ta nie ma charakteru pozaprawnego. Podnieść także należy, że, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, iż regulacje prawne dotyczące zabudowy zagrodowej mają charakter wyjątkowy (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3066/13, orzeczenia.nsa.gov.pl), a jako takie wymagają wykładni ścieśniającej. Obowiązkiem organu było zatem wyczerpujące zbadanie wszelkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnione jest to szczególną ochroną, jaką obowiązujące przepisów prawa przewidują dla gruntów rolnych. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji tego nierozpoznanie skargi. Zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się szczegółowo do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego uznał on za konieczne wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 409/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie stanowiska sądu I instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie kontrolowany Sąd wyjaśnił prawidłowo przyjętą wersję wykładni prawa materialnego oraz sposób jego zastosowania, umożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnego efektywne przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.