II OSK 2611/16

Dnia 18 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 110/16 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2015 roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną [pic] II OSK 2611/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w S., znajdującym się na parterze budynku, użytkowanym przez L. T., wykonano w 2011 r. roboty budowlane polegające na remoncie części stropu pomiędzy piwnicą i parterem. Roboty polegały na usunięciu warstw stropu (bez ingerencji w drewniane belki konstrukcyjne stropu), następnie przestrzeń pomiędzy drewnianymi belkami wypełniono wełną mineralną po usunięciu starej zniszczonej polepy, na belkach ułożono płyty OSB, folię, a następnie wykonano wylewkę betonową o grubości od 1-3 cm (zazbrojoną stalową siatką); jako warstwę wykończeniową ułożono w trzech pokojach mieszkania nr [...] panele podłogowe, na korytarzu terrakotę (remontu stropu nie wykonano w pomieszczeniach kuchni i łazienki. W trakcie kontroli dokonanej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 9 grudnia 2014 r. nie stwierdzono oznak spękań oraz ugięć na widocznych z poziomu piwnic belkach drewnianych. W dniu 8 stycznia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili ponowną kontrolę i stwierdzili, że grubość stropu pomiędzy piwnicą a parterem klatki schodowej wynosi 12 cm, grubość wykonanej wylewki betonowej pomiędzy płytami OSB a płytkami ceramicznymi posadzki na korytarzu mieszkania nr [...] wynosi ok. 3 cm. Nie stwierdzono zagrożenia konstrukcji stropu pod mieszkaniem nr [...]. W ocenie organu wykonane roboty nie zostały zrealizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska oraz nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Decyzją z 16 marca 2015 r. organ I instancji orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., o braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. S., właścicielki mieszkania nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., decyzją z dnia 14 maja 2015 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że należy w uzupełnić materiał dowodowy poprzez analizę zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem pod kątem przepisów techniczno-budowlanych. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, postanowieniem z dnia 21 maja 2015 r., w oparciu o art. 81c ust. 2 P.b., nałożył na L. T. obowiązek dostarczenia oceny technicznej określającej zgodność wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, sztuką budowlaną oraz wskazującą ich wpływ na stan techniczny całego budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania. Po dostarczeniu przez inwestora oceny technicznej autorstwa mgr inż. L. M. pt.: "[...] ", organ I instancji, decyzją z dnia 1 października 2015 r., ponownie orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od decyzji wniosła Z. S., wskazując m.in., że naruszono art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 81c ust. 2 P.b., poprzez uznanie, że przedłożona w sprawie ocena techniczna jest właściwa. Tymczasem jest ona niewystarczająca, bowiem jest zbyt lakoniczna, niepełna i niedokładna oraz nie potwierdzona dowodami, brak w niej dokumentacji wyliczeń konstruktorskich oraz analizy mykologicznej i ekspertyzy laboratoryjnej betonu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał fragment oceny technicznej, gdzie stwierdzono m.in., że po paroletniej eksploatacji płaszczyzna podłóg stropu znajduje się w poziomie, bez wklęśnięć i nierówności, nie ma niepożądanych oznak co do stabilności konstrukcji. Belki stropowe nie wykazują śladów agresji biologicznej, nie ma śladów zagrzybień i obecności owadów. Nie ma zbutwień i oznak psucia się drewna także w miejscach zetknięcia się drewna z murem. Belki stropowe nie posiadają nadmiernych ugięć. Stan techniczny stropu można określić jako dobry. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał brak podstaw do podjęcia działań w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Z. S.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że wykonane przez inwestora prace miały charakter robót remontowych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b., a więc podlegały zgłoszeniu, którego inwestor nie dokonał. Prawidłowo zatem postępowanie w sprawie toczyło się w trybie przewidzianym w art. 51 P.b. Jego istotą jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1/ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2/ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3/ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ I instancji zobowiązał inwestora do przedstawienia oceny technicznej konstrukcji drewnianego stropu nad piwnicą w mieszkaniu inwestora. Z tej oceny, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wynika, że stan stropu po remoncie jest dobry, wykonane roboty zostały przeprowadzone w zgodzie ze sztuką budowlaną i nie zagrażają ludziom ani mieniu oraz nie wpłynęły negatywnie na budynek. Ustalenia poczynione w sprawie podczas przeprowadzonych oględzin, przedłożona w sprawie opinia techniczna, dokumentacja fotograficzna i wyjaśnienia inwestora skłoniły organy obu instancji do stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, ze sztuką budowlaną bez przekroczenia obowiązujących norm. Sąd I instancji podkreślił, że jednym z możliwych rozstrzygnięć, znajdujących oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., było nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzedzone badaniem możliwości i konieczności podjęcia takich działań naprawczych. W sytuacji ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną", organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. Wówczas w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. organ powinien wydać decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i wydały rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny, prawidłowo stosując obowiązujące przepisy prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r. skargę kasacyjną złożyła Z. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 i 84 § 1 k.p.a., poprzez fakt, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych przepisów k.p.a. i w konsekwencji braku było reakcji Sądu na błędy organu administracji popełnione w toku postępowania dowodowego. Prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów oznaczałoby bowiem, że organ respektujący zasadę prawdy obiektywnej, stojący na straży praworządności i interesu społecznego, wobec wskazywanych przez skarżącą wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości dokumentu prywatnego sporządzonego przez mgr inż. L. M., winien zastosować normę prawną zapisaną w art. 84 § 1 k.p.a. i powołać bezstronnego biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Sporządzona przez niego opinia stałaby się podstawą do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie. Wskazane wyżej naruszenia i zaniechania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd I instancji, sprawując kontrolę legalności, winien był zastosować środek określony w ustawie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję; 2/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § k.p.a. poprzez fakt, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych przepisów k.p.a. i w konsekwencji braku było reakcji Sądu na błędy organu administracji popełnione w toku postępowania dowodowego. Organ administracyjny łamiąc powyższe przepisy i wbrew zasadzie inkwizycyjności, tj. obowiązkowi z urzędu podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wbrew szczegółowemu obowiązkowi z art. 77 § 1 k.p.a, tj. zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przerzucił ciężar dowodu na stronę skarżącą. Tym samym Sąd I instancji, sprawując kontrolę legalności, winien był zastosować środek określony w ustawie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Wskazując na powyższe naruszenia autorka skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie wyroku, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący zgromadził i dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje wyłącznie na cele działania sądów administracyjnych oraz nakazuje im stosować środki przewidziane w ustawie. Skoro zatem Sąd I instancji przedmiotem kontroli uczynił zaskarżoną decyzję, niewątpliwie sprawował kontrolę działalności administracji publicznej, zaś oddalając skargę, zastosował środek przewidziany w p.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w sprawie zostały naruszone art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. Zarzuty naruszenia ww. przepisów związane są z przyjęciem do ustalenia stanu faktycznego jedynie opinii technicznej sporządzonej na zlecenie inwestora, choć wobec zastrzeżeń skarżącej organ winien powołać biegłego, który wydałby specjalistyczną opinię odnośnie do wykonanych robót budowlanych. W ocenie skarżącej taki dowód mógłby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jego nieprzeprowadzenie skutkuje niekompletnością zebranego materiału dowodowego, co spowodowało naruszenie powołanych przepisów oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w pełni uzasadniała wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokoły oględzin, dokumentacja fotograficzna, jak również opinia specjalisty z zakresu budownictwa - mgr inż. L. M. (sporządzona wprawdzie na zlecenie inwestora, ale w wykonaniu nałożonego na niego przez organ obowiązku z art. 81c ust. 2 P.b.), wyraźnie wskazują, że wykonane bez zgłoszenia roboty budowlane, zakwalifikowane jako remont obiektu budowlanego (co nie zastało zakwestionowane w skardze kasacyjnej), wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, stan techniczny wyremontowanego stropu jest dobry, a budynek wielorodzinny, w którym znajduje się mieszkanie nr [...], nie jest narażony na żadne niebezpieczeństwo związane z wykonanymi pracami. Zarzut nieprzeprowadzania z urzędu dowodów poprzez powołanie kolejnego biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność wykonania tych robót zgodnie ze sztuką budowlaną jest nieuprawniony. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśniania sprawy, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do przeprowadzenia w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzenia, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony (wyr. NSA z dnia 29 marca 2017 r., II OSK 1936/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu również zarzut przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącą. Przede wszystkim, jak już wyżej podkreślono, zgromadzony przez organ nadzoru budowlanego materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Skarżąca nie była zobowiązana przez organ do uzupełnienia tego materiału. W uzasadnieniu decyzji organ wskazywał jedynie, że wątpliwości skarżącej co do sporządzonej opinii technicznej są nie tylko nieuprawnione, ale i nie zostały poparte żadnymi kontrdowodami. Organy nadzoru budowlanego dysponują przecież wykfalifikowaną kadrą, specjalizującą się w materii objętej ekspertyzą sporządzoną przez mgr inż. L. M. (uprawnionego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie) i miały obowiązek we własnym zakresie, w granicach swoich kompetencji, ocenić wartość dowodową owej ekspertyzy. Uznały ją za miarodajną, do czego miały pełne prawo. Nie ma również powodów, by zarzucać organom, że wymagały od skarżącej uzasadnionych argumentów (w tym kontrdowodów), że ekspertyza jest wadliwa. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Jeśli zatem skarżąca domagała się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te wskazać, by organ mógł je zweryfikować. Przyjąć więc należy, że taki wywód skarżącej nie opiera się na dokumentach, z nich bowiem nie wynika, by roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z przepisami technicznymi i normami. Nie sposób odnieść się w logiczny sposób do stawianej tezy, jeśli na jej poparcie strona nie jest w stanie przedstawić jakichkolwiek dowodów. Inaczej mówiąc, zbędne jest odnoszenie się do podnoszonej przez stronę okoliczności, nawet jeśliby miała ona sama w sobie prawne znaczenie, jeśli brak jest przesłanek do uznania, że okoliczność taka miała miejsce. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą opierać się na hipotetycznych stanach, dlatego też zaprezentowane stanowisko nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.