II SA/Gd 110/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 października 2015 r., orzekającą o braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie stropu mieszkania nr 1, pomiędzy kondygnacją piwniczną a parterem w budynku przy ul. P. w S. do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że sprawa dotyczy robót budowlanych samowolnie wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. P. w S. W lokalu tym, znajdującym się na parterze budynku, wykonano roboty budowlane polegające na remoncie części stropu pomiędzy piwnicą i parterem. Roboty polegały na usunięciu warstw stropu (bez ingerencji w drewniane belki konstrukcyjne stropu), następnie przestrzeń pomiędzy drewnianymi belkami wypełniono wełną mineralną po usunięciu starej zniszczonej polepy, na belkach ułożono płyty OSB, folię, a następnie wykonano wylewkę betonową o grubości od 1-3 cm (zazbrojoną stalową siatką), jako warstwę wykończeniową ułożono w trzech pokojach mieszkania nr 1 panele podłogowe, na korytarzu terrakotę (remontu stropu nie wykonano w pomieszczeniach kuchni i łazienki mieszkania nr 1). Użytkownik mieszkania nr 1 L. T. protokolarnie oświadczył, że przedmiotowe roboty wykonał w miesiącach wrzesień-październik 2011 r., w trakcie wykonywania robót budowlanych polegających na odbudowie dwóch werand tego budynku, zlokalizowanych od strony ul. P. i remoncie elewacji (tj. robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta z 18 kwietnia 2011r.) W trakcie kontroli dokonanej przez pracowników PINB w dniu 9 grudnia 2014 r. nie stwierdzono oznak spękań oraz ugięć na widocznych z poziomu piwnic belkach drewnianych. W dniu 8 stycznia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili ponowną kontrolę i stwierdzili, że grubość stropu pomiędzy piwnicą a parterem klatki schodowej wynosi 12 cm, grubość wykonanej wylewki betonowej pomiędzy płytami OSB a płytkami ceramicznymi posadzki na korytarzu mieszkania nr 1 wynosi ok. 3 cm. Nie stwierdzono zagrożenia konstrukcji stropu pod mieszkaniem nr 1 - jak stwierdzono wykonane roboty nie zostały zrealizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska oraz nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. PINB decyzją z 16 marca 2015 r. orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie stropu mieszkania 1, pomiędzy kondygnacją piwniczną a parterem w budynku przy ul. P. w S. do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia przez WINB odwołania Z. S., właścicielki mieszkania nr 2 w przedmiotowym budynku, organ odwoławczy decyzją z 14 maja 2015 r. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że należy w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia uzupełnić materiał dowodowy poprzez analizę zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem pod kątem przepisów techniczno-budowlanych (warunków technicznych oraz norm) i dopiero wtedy podjąć właściwe rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosował tryb art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.. Jako że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały samowolnie (brak jest w związku z powyższym dokumentów które potwierdzałyby zgodność wykonania robót z przepisami prawa, wiedzą techniczną, w tym w szczególności ustalenia, czy roboty te nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia) - PINB stanowieniem z 21 maja 2015 r. nałożył na L. T. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 sierpnia 2015 r. oceny technicznej określającej zgodność wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie stropu mieszkania nr 1, pomiędzy kondygnacją piwniczną a parterem w budynku przy ul. P. w S. z 3 obowiązującymi przepisami warunków technicznych, sztuką budowlaną oraz ich wpływ na stan techniczny całego budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania. Do organu I instancji wpłynęła 24 sierpnia 2015 r. ocena techniczna autorstwa mgr inż. L. M. pt: "Ocena techniczna remont stropu drewnianego ul. P.". Organ I instancji, w oparciu o analizę zebranej w sprawie dokumentacji - zawiadomieniem z 28 sierpnia 2015 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 k.p.a., następnie zaś decyzją z 1 października 2015 r. ponownie orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że autor oceny technicznej w jej wnioskach wskazał m.in. iż: "Stan techniczny stropu w całości ocenia się jako dobry...jakość wykonanych robót w ramach remontu, obejmujących likwidację polepy i wymianę warstw podłogowych, odpowiada wymaganiom zawartym w opracowaniu - warunki techniczne wykonania i odbioru robót budowlano-montażowych cz. I. Wykonany remont warstw podłogowych nie zagraża ludziom i mieniu oraz nie ma negatywnego wpływu na istniejący budynek". Ponadto autor opracowania wskazał, że: "Nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym, że wykonana wylewka ma grubość 10 cm. Beton na wylewkę klasy C12/15. Ułożone na styk płyty OSB zabezpieczone folią uniemożliwiały przedostanie się ciiczy do belek stropowych, ponadto stuletnie żywiczne belki drewniane mają małą zdolność absorpcji pary wodnej." Podsumowując dokonaną analizę sprawy organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Odwołanie od decyzji wniosła Z. S., wskazując m.in. że naruszono w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że przedłożona w sprawie ocena techniczna jest właściwa. Jest ona niewystarczająca bowiem jest zbyt lakoniczna, niepełna i niedokładna oraz nie potwierdzona dowodami, brak dokumentacji wyliczeń konstruktorskich, brak analizy mikologicznej, brak ekspertyzy laboratoryjnej betonu. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę przywołał fragment znajdującej się w aktach oceny technicznej, gdzie w zawartych w części 5 wnioskach (str. 40 akt PINB) stwierdzono m.in. że :"Po paroletniej eksploatacji płaszczyzna podłóg stropu znajduje się w poziomie, bez wklęśnięć i nierówności, nie ma niepożądanych oznak zachowania się konstrukcji. Drewno konstrukcji nośnej stropu, belek stropowych nie wykazuje śladów agresji biologicznej, nie ma śladów zagrzybień i obecności owadów. Nie ma zbutwień i oznak psucia się drewna także w miejscach zetknięcia się drewna z murem. Belki stropowe nie posiadają nadmiernych ugięć. Stan techniczny stropu można określić jako dobry". W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazuje brak podstaw do podjęcia działań w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. co świadczy, że analizowana decyzja organu I instancji była wydana została zasadnie. Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się organ odwoławczy wskazał, że liczne uwagi i zastrzeżenia podawane w odwołaniu wskazujące na specjalistyczne szczegóły dotyczące zdaniem odwołującej się m.in. nieprawidłowego jej zdaniem wykonania oceny m.in. poprzez brak przedstawienia w opracowaniu obliczeń konstrukcyjnych, ekspertyzy laboratoryjnej betonu nie zostały poparte żadnym opracowaniem potwierdzającym stwierdzenia i dywagacje strony odwołującej. Podkreślił organ odwoławczy, że opracowanie zostało wykonane przez osobę która uprawniona jest w świetle obowiązujących przepisów prawa do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w tym zakresie. Dotyczy to również podnoszonych przez skarżącą stwierdzeń odnośnie braku w opracowaniu analizy mikologicznej. Skargę na powyższa decyzje wniosła Z. S., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Wniosła o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że ocena techniczna, która posłużyła organom nadzoru budowlanego do wydania skarżonej decyzji jest zbyt lakoniczna, niepełna i niedokładna, aby mogła stanowić wiążący dowód w sprawie. Opinia sporządzona przez mgr inż. L. M. oparta została na niczym nie uzasadnionych, co więcej - niczym nie udowodnionych twierdzeniach (które zostały sformułowane tak jak tego sobie życzył podmiot zamawiający i płacący za jej wydanie), nie popartych właściwymi dowodami, zatem nie mogły stanowić miarodajnej podstawy dla wydania skarżonej decyzji. Wskazała na: a) brak jakiejkolwiek dokumentacji w tym fotograficznej potwierdzającej faktyczne wykonanie odkrywki; b) brak dokumentacji stwierdzającej że strop został wykonany w sposób opisany w opinii legalizacyjnej; c) brak udokumentowania poprzez wyliczenia konstruktorskie deklaracji nieistnienia zagrożenia ze strony istniejącej samowoli; d) brak analizy mykologicznej uzasadniającej twierdzenie faktu braku grzybów i pleśni w belkach stropowych; e) brak ekspertyzy laboratoryjnej betonu, który został użyty do zalania nowej konstrukcji. W przekonaniu skarżącej ocena nie zawierała uzasadnienia wniosków końcowych z uwagi na brak wskazanych wyżej dowodów z zasady będących w takich przypadkach podstawą uzasadnienia. Treść opinii nie rozwiała przekonania skarżącej co do kwestionowanej od początku (momentu zgłoszenia samowoli) jakości wyrobów budowlanych (użycia betonu odpowiedniej do tego jakości), a także stanu technicznego samowolnie wylanego stropu bez projektu, obliczeń i pozwoleń budowlanych. W konsekwencji skarżąca, członkowie jej rodziny jak też każdy inny użytkownik piwnicy podlegają w tej sytuacji potencjalnemu zagrożeniu życia lub zdrowia ze strony w ten sposób wykonanego stropu. Zarzuciła skarżąca, że organ wydający decyzję obarczył stronę skarżącą obowiązkiem poparcia swoich twierdzeń dowodami. Owo stanowisko nie wytrzymuje krytyki w świetle normy art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014, poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył bowiem przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że L. T. właściciel lokalu nr 1 położonego w budynku przy ul. P. w S. w miesiącach wrzesień-października 2011 r. wykonał remont części stropu pomiędzy piwnicą i parterem budynku. Prace remontowe polegały na usunięciu warstw stropu (bez ingerencji w drewniane belki konstrukcyjne stropu), następnie przestrzeń pomiędzy drewnianymi belkami wypełniono wełną mineralną po usunięciu starej zniszczonej polepy, na belkach ułożono płyty OSB, folię, a następnie wykonano wylewkę betonową o grubości od 1-3 cm (zazbrojoną stalową siatką), jako warstwę wykończeniową ułożono w trzech pokojach mieszkania nr 1 panele podłogowe, na korytarzu terrakotę (remontu stropu nie wykonano w pomieszczeniach kuchni i łazienki mieszkania nr 1). Powyższe roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca Z. S. – właścicielka lokalu nr 2 poinformowała organ o niezgodnym z prawem wykonaniu robót budowalnych w obrębie stropu lokalu nr 1 oraz ich zakończeniu. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny w lokalu nr 1 w dniach 9 grudnia 2014 r. i 8 stycznia 2015 r., które pozwoliły na ustalenie zakresu wykonanych robót przy remoncie stropu. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych obejmujących remont stropu mieszkania nr usytuowanego pomiędzy kondygnacją piwniczną i parterem w budynku przy ul. P. w S. Postępowanie to toczyło się w trybie przewidzianym w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 51 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1). Prace wykonane przez inwestora mogły być przedmiotem zainteresowania organu jeżeli zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, poza granicami zgłoszenia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tryb z art. 51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadkach gdy roboty są wykonywane 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Uznały orzekające organy, że prace te miały charakter robót remontowych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc podlegały zgłoszeniu, którego inwestor nie dokonał. Organ I instancji zobowiązał inwestora do przedstawienia oceny technicznej konstrukcji drewnianego stropu nad piwnicą w mieszkaniu inwestora. Z tej oceny, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wynika, że stan stropu po remoncie jest dobry, wykonane roboty zostały przeprowadzone w zgodzie ze sztuką budowlaną i nie zagrażają ludziom ani mieniu oraz nie wpłynęły negatywnie na budynek. Ustalenia poczynione w przedmiotowej sprawie podczas przeprowadzonych oględzin, przedłożona w sprawie opinia techniczna, dokumentacja fotograficzna i wyjaśnienia inwestora skłoniły organy obu instancji do stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, ze sztuką budowlaną bez przekroczenia obowiązujących norm. Jednym z możliwych rozstrzygnięć podejmowanych w tym trybie jest, znajdujące oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzedzone badaniem możliwości i konieczności podjęcia takich działań naprawczych. W sytuacji bowiem ustalenia przez organ, iż nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną", organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. Wówczas w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r. II OSK 1012/09 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i wydały rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny, prawidłowo stosując obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów. Biegły nie dokonywał odkrywki stropu, gdyż brak spękań i ugięć belek stropowych mógł stwierdzić oglądając belki stropowe z piwnicy, czyli od spodu. W ekspertyzie znajduje się stosowne zdjęcie. Wyliczenia konstruktorskie są obowiązkowym elementem projektu budowlanego, a z opisu wykonanych prac i oceny technicznej wynika, że w istocie strop został odciążony, gdyż w miejsce polepy została włożona wełna mineralna, która jest wielokrotnie lżejsza. Orzekające organy nie badały czy w budynku nie znajdują się grzyby albo pleśń. Nie było to przedmiotem postępowania i opinie mykologiczne nie leżą w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Brak jest także podstaw domagania się wykonania ekspertyzy laboratoryjnej wylewki betonowej o grubości 3 cm wylanej na strop. Tym bardziej, że wylewka stanowi jedynie jedną z warstw podłogi, natomiast nie pełni żadnej funkcji istotnej z punktu widzenia nośności czy konstrukcji budynku. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.