I OSK 3180/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2120/14 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 2120/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 lipca 2014 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 1 października 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydal rozkaz personalny nr 221, na mocy którego, w związku z zaliczeniem do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika od dnia 25 maja 1983 r. do dnia 1 marca 1987 r., określił st. asp. A.M. termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 1 października 2007 r. w wysokości 27%. Wnioskiem z dnia 13 maja 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr 221 z dnia 1 października 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wydał w dniu 3 lipca 2014 r. decyzję nr [...], na mocy której stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 1 października 2010 r. Wymienionej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że rozkaz personalny nr [...]został wydany z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, z uwagi na zaliczenie tym rozkazem do wysługi lat policjantki okresu zatrudnienia w wymiarze 1/2 etatu od dnia 1 lutego 1989 r. do dnia 15 sierpnia 1989 r. Od powyższej decyzji A.M. złożyła odwołanie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0.5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 lalach służby. Powołany przepis w sposób jednoznaczny określa wymiar procentowego wzrostu uposażenia policjanta, uzależniając ten wymiar od ustalonej wysługi lat. W rozkazie personalnym nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 1 października 2010 r. ustalono łączną wysługę lat st. asp. A.M. na dzień 1 października 2007 r. w wymiarze 27 lat, 2 miesięcy, 25 dni, natomiast procentowy wzrost uposażenia na ten dzień określono w wymiarze 27%, a zatem w wysokości ewidentnie sprzecznej z zasadami określonymi w powołanym przepisie i dodatkowo w wymiarze przekraczającym maksymalny dopuszczalny przepisami prawa procentowy wzrost uposażenia należny policjantowi z tytułu wysługi lat. Tym samym w sposób rażący naruszono cytowany przepis § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Jednocześnie organ zauważył, że w świetle § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, określając należny policjantowi wzrost uposażenia z tytułu wysługi lal należy uprzednio ustalić przedmiotową wysługę, stosując przy tym obowiązujące regulacje dotyczące zaliczania do tejże wysługi poszczególnych okresów. Z analizy dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych st. asp. A.M. wynika, że w rozkazie personalnym nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 1 października 2010 r., określając policjantce prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, ustalono przedmiotową wysługę lat z uwzględnieniem między innymi okresu zatrudnienia w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]od dnia 1 lutego 1989 r. do dnia 15 sierpnia 1989 r., które było wykonywane w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu) (zgodnie ze świadectwem pracy z dnia 5 września 1989 r.). Organ podkreślił, że uregulowania prawne obowiązujące na dzień wydania powołanej decyzji (cytowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.) nie przewidywały i nadal nie przewidują możliwości zaliczenia takiego okresu zatrudnienia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta. W myśl § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się: 1) okresy służby w Policji, 2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, 3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, 4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, 5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Cytowany wyżej przepis nie pozostawia wątpliwości, że okres zatrudnienia podlega zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów wyłącznie wówczas, gdy praca wykonywana była w pełnym wymiarze czasu, bądź w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, jednakże w tym ostatnim przypadku musiała być wykonywana równocześnie z inną pracą w takim wymiarze. W sytuacji zatem, gdy w danym okresie A.M. świadczyła wyłącznie pracę w wymiarze 1/2 czasu pracy, brak było podstaw do zaliczenia tego okresu w całości bądź w części do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantki. Zdaniem organu, z powyższych względów przyznanie A.M. w rozkazie personalnym nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 1 października 2010 r. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat z uwzględnieniem wskazanego okresu pracy w wymiarze 1/2 etatu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zaliczenie wskazanego okresu zatrudnienia do wysługi lat policjantki we wcześniejszej decyzji ustalającej przedmiotową wysługę (rozkaz personalny nr [...]Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]z dnia 30 września 1989 r.) nie uprawniało organu, przy ponownym ustalaniu wysługi lat policjantki, do określenia tej wysługi wbrew przepisom prawa obowiązującym w dacie wydania danego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy dany okres już we wcześniejszej decyzji zaliczono do wysługi lat z rażącym naruszeniem prawa (co potwierdza decyzja nr [...]Komendanta Głównego Policji z dnia 20 sierpnia 2014 r. stwierdzająca nieważność rozkazu personalnego nr [...]Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]z dnia 30 września 1989 r. w części dotyczącej ustalenia policjantce wysługi lat). Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że rozkaz personalny nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w [...] został wydany wbrew wskazanym normom prawnym, policjantce zaś wskutek tego wadliwie został ustalony termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co spowodowało zawyżenie wysokości uposażenia z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa, a także stanowiło rażące naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię instytucji przedawnienia, w oderwaniu od daty wymagalności roszczenia. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, iż w rozkazie personalnym nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 1 października 2010 r. ustalając policjantce prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego uwzględniono okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia 11 marca 1978 r. do dnia 31 grudnia 1982 r. oraz od dnia 25 maja 1983 r. do dnia 1 marca 1987 r. Jednakże Komendant Powiatowy Policji w [...] w odniesieniu do okresu od dnia 25 maja 1983 r. do dnia 1 marca 1987 r.: 1) nie ustalił, czy rodzaj prac koniecznych do prowadzenia w gospodarstwie rolnym rodziców A.M., przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa, wymagał od wymienionej świadczenia w tym gospodarstwie pracy w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin 2) nie zbadał wiarygodności świadków w zakresie określonych faktów, pomijając przy tym, że wiarygodność co do poszczególnych twierdzeń przekłada się na cały okres ujęty w ich zeznaniach 3) nie ustalił, czy świadkowie, biorąc pod uwagę ich aktywność życiową, mieli w ogóle możliwość obserwowania świadczenia przez stronę pracy w danym gospodarstwie rolnym. 4) nie wyjaśnił, czy aktywność życiowa A.M. w danym okresie umożliwiała jej pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, a nie jedynie doraźną pomoc, niemająca istotnego znaczenia dla funkcjonowania gospodarstwa. Ponadto w odniesieniu do okresu od dnia 11 marca 1978 r. do dnia 31 grudnia 1982 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], podobnie jak w rozkazie personalnym nr [...] z dnia 31 maja 2000 r., którym wcześniej zaliczył ten okres do wysługi lat policjantki: 1) nie ustalił, czy A.M. po objęciu danego gospodarstwa rolnego rozpoczęła jego prowadzenie osobiście lub wraz ze współmałżonkiem (zgodnie z wymogiem określonym w art 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy): 2) nie wyjaśnił, czy aktywność życiowa A.M. w okresie od dnia 11 marca 1978 r. do dnia 31 grudnia 1982 r., z uwzględnieniem rodzaju prac koniecznych do prowadzenia w gospodarstwie rolnym jej rodziców, ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości tego gospodarstwa, umożliwiała policjantce pracę w danym gospodarstwie rolnym, a nie jedynie doraźną pomoc, niemającą istotnego znaczenia dla funkcjonowania tego gospodarstwa. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że omawiany rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.M.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zgodził się z organem nadzoru, że w myśl § 4 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, nie przewidywał możliwości zaliczenia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta okresu zatrudnienia w wymiarze 1/2 etatu. Sąd podzielił stanowisko organów kwalifikujące tę wadę rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w [...], jako rażące naruszenie prawa. Jednak zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru nie stwierdził natomiast nieprawidłowości w zakresie zaliczenia rozkazem personalnym nr [...]okresów pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym. Sąd zauważył bowiem, że poza wskazaną wyżej pracą w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych na dzień 1 października 2007 r. skarżącej zaliczono: - okresy pracy w gospodarstwie rolnym od 11 marca 1978 r. do 31 grudnia 1982 r. - 4 (cztery) lata, 9 (dziewięć) miesięcy i 20 (dwadzieścia) dni; - okresy pracy w gospodarstwie rolnym od 25 maja 1983 r. do 1 marca 1987 r. - 3 (trzy) lata, 9.(dziewięć) miesięcy i 6. (sześć) dni; - Służba w Policji, od 16 sierpnia 1989 r. do 1 października 2007 r. – 18 (osiemnaście) lat, 1 (jeden) miesiąc, 15 (piętnaście) dni. W ocenie Sądu I instancji, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził poza niezasadnie zaliczoną pracą na 1/2 etatu, także wadliwe zaliczenie stronie okresów pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie w tym zakresie oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym, bez przeprowadzenia prawidłowego dla sprawy postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, jeżeli zatem organ dostrzegł takie nieprawidłowości także w zakresie zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym, to winien był uchylić zaskarżoną decyzje celem zbadania przez organ nadzoru, czy wadliwości te wyczerpują przesłankę rażącego naruszenia prawa. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja jest prawidłowa. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie wówczas, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie ta ocena jest odmienna, co uzasadnia stwierdzenie, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 3 Kpa, art. 6 Kpa, art. 15 Kpa i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa w zw. z art. 136 Kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, pomimo że postępowanie odwoławcze przeprowadzone przez Komendanta Głównego Policji było przeprowadzone jako postępowanie rozpoznawcze i w granicach przedmiotowo-podmiotowych sprawy i nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani też decyzja I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jakie przepisy prawa naruszył Komendant Główny Policji, jakie Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi oraz na czym polegał istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na mylnym przyjęciu, iż "organ nadzoru nie stwierdził natomiast nieprawidłowości w zakresie zaliczenia rozkazem personalnym nr [...]okresów pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym". W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty są trafne. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu I instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając prawidłowość uznania przez Komendanta Głównego Policji faktu zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozkazu personalnego z dnia 1 października 2010 r. nr [...], dotyczącego ustalenia skarżącej wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, uznał, iż § 4 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, nie przewidywał możliwości zaliczenia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta okresu zatrudnienia w wymiarze 1/2 etatu. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów kwalifikujące tę wadę rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w [...], jako rażące naruszenie prawa. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że w niniejszej sprawie podana wyżej przesłanka nieważności wystąpiła. Zupełnie niezrozumiałe jest zatem stwierdzenie Sądu I instancji, że skoro Komendant Główny Policji poza niezasadnie zaliczoną pracą na ½ etatu, dostrzegł również nieprawidłowości w zakresie zaliczenia skarżącej do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym, to winien uchylić decyzję pierwszoinstancyjną celem zbadania przez organ nadzoru, czy wadliwości te wyczerpują przesłankę rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (por. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97). Uwzględniając powyższe, trzeba podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie stwarza prawną możliwość oceny, czy istnieje co najmniej jedna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zaś, w uzasadnieniach obu decyzji wykazano oczywiste rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez zaliczenie skarżącej do wysługi lat okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu, co musiało skutkować złamaniem zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej – tu rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozkazu personalnego z dnia 1 października 2010 r., to samo dodatkowe wskazanie przez Komendanta Głównego Policji, iż organ pierwszej instancji pominął kwestie związane z zaliczeniem skarżącej pracy w gospodarstwie rolnym, nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasadnie organ drugiej instancji zastosował zatem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, iż wskazane w zaskarżonym wyroku przyczyny dla których Komendant Główny Policji miałby uchylić decyzję organu pierwszej instancji nie stanowią przyczyny, o jakiej mowa art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był nie tylko do wskazania naruszonych przez organy administracji przepisów prawa, ale także do wykazania – szczególnie w przypadku wyrokowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. – na czym polega istotność potencjalnego wpływu naruszonych przepisów na wynik rozstrzygnięcia, jak również zawarcia wskazań co do dalszego postępowania organu administracji. Sąd I instancji uchylając zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie odniósł się do przepisów postępowania, które to organ miałby naruszyć, a nawet ich nie wskazał. Takie działanie jest sprzeczne z art. 141 § 4 P.p.s.a., w świetle którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy obu instancji trafnie przyjęły, że przedmiotowy rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie zaistniała zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności tego rozkazu. W okolicznościach niniejszej sprawy, uznając, że jej istota została już dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 203 pkt.2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.