II SA/Gl 617/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi M. L. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie. Prezydent Miasta Z. decyzjami z dnia [...] r. nr [...], ustalił dla skarżących A. S. i M. L. współwłaścicielek nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], obejmującej działkę nr 1 o pow. 462 m², opłatę adiacencką w kwocie po 514,63 zł, w związku ze stworzeniem warunków podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Jako podstawę prawną decyzji organ administracji powołał przepisy art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 ze zm., zwanej dalej ustawą lub u.g.n.), oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (z późn. zm.). Po zacytowaniu treści powyższych przepisów, organ I instancji podał, że budowa kanalizacji sanitarnej sfinansowana została ze środków pochodzących z dofinansowania z Funduszu Spójności, udziału własnego "A" sp. z o.o. oraz udziału własnego Miasta Z.. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do tejże sieci nastąpiło w dniu [...] r., tj. w dniu oddania obiektu do użytkowania zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. W tej dacie obowiązywała stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 25 % różnicy wartości nieruchomości. Zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego D. B. - N. z dnia [...] r., uzupełnioną i poprawioną w operacie z dnia [...]r., różnica wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 4117 zł. Zdaniem organu, operat szacunkowy posiada pełną wartość dowodową, bowiem spełnia wszelkie wymogi formalne i został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawca oparła się na kryteriach z art. 154 ust. 1 ustawy. Do porównań przyjęto nieruchomości podobne do wycenianej, a różnice korygowano przy pomocy współczynników korygujących dotyczących przyjętych cech, w tym uzbrojenia. Wyszczególniono wyposażenie w kanalizację ze względu na interpolację wartości nieruchomości dotyczącą tego właśnie czynnika. Z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych na Osiedlu [...] w Z., do porównań przyjęto dane z innych rejonów miasta, dotyczące sprzedaży nieruchomości o powierzchni od 600 m2 do 985 m2. W poprawionym operacie rzeczoznawca wyjaśniła, że odnotowano co prawda transakcje nieruchomości o powierzchni poniżej 600m2, jednakże wykraczają one poza zakres przyjęty do wyceny i nie mają wpływu na wartość jednostkową wycenianego gruntu, gdyż dotyczą działek przeznaczonych na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich lub nieruchomości drogowych. W operacie nie uwzględniono też sieci telekomunikacyjnej oraz złego stanu drogi, gdyż nie ma to wpływu na wartość nieruchomości w związku z budową sieci kanalizacyjnej. Zdaniem organu, brak też było podstawy do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie postępowania oraz zlecenia opracowania operatu innemu rzeczoznawcy. W odwołaniu od decyzji A. S. i M. L. domagały się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia art. 7-10, 75, 77, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 132, 153, 155, 156, 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji dokonał wybiórczej i niedokładnej analizy operatu szacunkowego. Brak bowiem analizy nieruchomości porównawczych. Operat szacunkowy obarczony jest błędami, gdyż do wyliczenia przyjęto transakcje nieruchomościami, które nie są podobne, nie uwzględniono sieci telekomunikacyjnej i złego stanu drogi dojazdowej. Operat ten stracił też ważność, a wartości nieruchomości nie ustalono wg cen na dzień wydania decyzji. Wówczas obowiązywała też inna stawka opłaty adicenckiej (3 %). Wreszcie, odwołujące się zarzuciły, że nie doręczono im kopii upoważnienia do wydania decyzji przez pracownika organu oraz nie odniesiono się do ich uwag zawartych w piśmie z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej i prawidłowo obliczono jej wysokość przy zastosowaniu stawki 25 % (art. 145 u.g.n.). Kolegium uznało też za bezzasadny zarzut co do konieczności poddania przez organ I instancji operatu szacunkowego ocenie organizacji rzeczoznawców, gdyż strona nie przedłożyła dowodów dla podważenia jego prawidłowości. Natomiast strona sama miała możliwość zlecenia wykonania takiej oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców. Kolegium wskazało, że ocena operatu nie jest możliwa w zakresie w jakim miała by dotyczyć wiadomości specjalnych. Z kolei o wyborze podejścia i metody szacowania decyduje rzeczoznawca. W ocenie Kolegium operat jest zgodny z przepisami. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do tego aby mieszkańcy uczestniczyli w przygotowaniu operatu. Brak jest również podstaw do doręczania stronom kopii upoważnienia do wydania decyzji. Z kolei brak doręczenia wyjaśnień rzeczoznawcy skarżącym pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcie sprawy, bowiem miały możliwość zapoznać się z aktami sprawy, w których znajdowała się odpowiedź rzeczoznawcy. W skardze do sądu administracyjnego M. L. i A. S. domagały się uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 kpa oraz wniosły o połączenie w jedno postępowanie wszystkich spraw w przedmiocie opłat adiacenckich odnoszących się do działek na terenie osiedla [...] w Z.. W pierwszym rzędzie skarżące podniosły, że w dwóch innych decyzjach z dnia [...] r. Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w ich sprawie pomimo tożsamości zarzutów, odwołania nie uwzględniono. Skarżące podtrzymały też zarzut co do wadliwości operatu szacunkowego z [...] r. i utraty jego ważności. Ich zdaniem, należało zatem opracować nowy operat. Wbrew stanowisku organów uzupełnienie operatu z [...] r. jest jedynie kopią poprzedniego operatu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo wskazało, że w sprawie sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe. Decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Z. wydane zostały z uwzględnieniem operatu szacunkowego z dnia [...] r. Operat ten, wbrew twierdzeniu skarżącego spełnia wymogi przewidziane dla tego typu opinii biegłego. Pomimo faktu, iż od dnia wyceny wskazanej w operacie szacunkowym, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji minął rok, nie można stwierdzić uchybienia wskazanego przez skarżącego. Niezależnie od tego, czy w operacie byłoby wskazane, że wyceny dokonano na dzień [...]r. czy też na dzień [...] r. oszacowana wartość nieruchomości byłaby taka sama. Odnosząc się do zarzutu skargi o wydaniu przez Kolegium rozbieżnych rozstrzygnięć w takim samym stanie faktycznym Kolegium wskazało, że decyzje administracyjne są aktami indywidualnymi i konkretnymi, co oznacza, że rozstrzygnięcie podjęte w jednej z podobnych spraw nie sprawie, że każda następna sprawa w zbliżonym stanie faktycznym musi zostać rozstrzygnięta w taki sam sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o połączenie spraw podlegał oddaleniu, gdyż sprawy te nie mogą być objęte jedną skargą Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Co do zasady należało uznać zarzuty dotyczące wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Ocena prawidłowości operatu szacunkowego jako obligatoryjnego dowodu dla określenia wartości nieruchomości na użytek sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1 a oraz art. 149-157 ustawy o gospodarce nieruchomościami), stanowi zasadniczą kwestię w niniejszej sprawie. Z mocy art. 154 ust. 1 tej ustawy - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (z wyjątkami określonymi w ust. 2 i 3 w przypadku braku planu), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Pojęcia "stan nieruchomości" oraz "nieruchomość podobna", zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nie oznacza to jednak, że organy administracji nie badają operatu szacunkowego poza formalną oceną jego kompletności, błędów, omyłek pisarskich lub rachunkowych, bądź powoływania się przez rzeczoznawcę na nieobowiązujące przepisy prawa, jak to przyjęły organy obu instancji. Operat stanowi bowiem opinię biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Ocena mocy dowodowej operatu nie może zatem wkraczać jedynie w kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej. Zdaniem sądu administracyjnego, organy administracji z mocy art. 80 kpa są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do badania, czy rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru prawidłowej metody i techniki szacowania zgodnie z wymogami art. 154 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości..., wyżej powołanego. W niniejszej sprawie wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określiła podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (str. 9 operatu z [...] r. i z [...] r.). Operat z [...] r. na str. 14 przedstawia 11 transakcji działkami. Jednak jest oczywiste, że rzeczoznawca dokonała wyceny, biorąc pod uwagę bazę danych innych nieruchomości, wskazanych w operacie z [...] r., baza ta stanowi załącznik do tego operatu. Brak jest podstaw do przyjęcia, że transakcje te dotyczą nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., bowiem wymienia 11 transakcji nieruchomości, w tym 4 transakcje nieruchomościami bez uzbrojenia w postaci kanalizacji oraz 7 transakcji nieruchomości, wyposażonych w kanalizację. W oparciu o powyższe transakcje rzeczoznawca określiła cenę średnią. Wagę atrybutu "instalacje" biegła określiła na 25 %, a w tym połowa wartości tego współczynnika, tj. 12,5%, odpowiada jej zdaniem, wzrostowi wartości z tytułu budowy sieci kanalizacji sanitarnej (str. 14 operatu z [...] r. i z [...]r.). Oznacza to, że biegła określiła wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej w oparciu o tą samą bazę 11 transakcji nieruchomości, z których nadto część posiadała uzbrojenie w postaci kanalizacji, a część nie była wyposażona w takie uzbrojenie. Wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło po dokonaniu ekstrapolacji, obniżając o 12,5 % wartość transakcji dotyczących gruntu uzbrojonego (także w sąsiedztwie) w sieć kanalizacji sanitarnej. Zdaniem sądu administracyjnego, wycena wartości nieruchomości nie została dokonana zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oraz wymogami § 4 ust. 1 i 4 cyt. rozp. Mając na uwadze cel wyceny (wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej), wymagana była znajomość rynku obejmującego co najmniej kilkanaście nieruchomości, które nie były uzbrojone oraz co najmniej kilkanaście transakcji, dotyczących nieruchomości, które były przyłączone do kanalizacji, bądź miały taką możliwość. Tylko takie dwa zbiory mogły obejmować nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy ze względu na stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (sieć kanalizacji sanitarnej). Określenie ceny średniej z każdego zbioru, a następnie wyliczenie różnicy ceny, stanowić winno punkt wyjścia do wyliczenia wartości wycenianej nieruchomości - w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnymi współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Nadto, wbrew dyspozycji § 40 ust. 2 rozp. rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury nie uwzględniła odległości nieruchomości od tych urządzeń oraz warunków podłączenia nieruchomości. W ogóle wymóg ten pominęła chociaż może mieć on istotny wpływ na wycenę nieruchomości po spełnieniu warunków jej podłączenia do kanalizacji sanitarnej. Teoretycznie może być bowiem tak, że koszt realizacji przyłączenia i spełnienia warunków przyłączenia może eliminować w całości lub w znacznej części korzyści z możliwości przyłączenia, co ma niewątpliwy wpływ na cenę nieruchomości (jej ewentualny wzrost). O ile podniesione przez skarżące wątpliwości mogły być wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym w drodze wyjaśnień rzeczoznawcy, to stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 4 i § 40 ust. 2 rozp., wymagało sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Uzupełnienie takiego braku materiału dowodowego przekracza ramy art. 136 kpa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (sporządzenie operatu, spełniającego wymogi prawa), ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględniając skargę uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Jednocześnie z mocy art. 145 § 3 tej ustawy, sąd administracyjny orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w całości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Z uwagi na upływ w dniu [...]r. trzyletniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, nie jest już dopuszczalne wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie). Aczkolwiek na mocy ustawy z dnia 8 sierpnia 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), znowelizowano art. 145 ust. 2 ustawy, jednakże postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed dniem 22 sierpnia 2017 r. jako datą wejścia w życie zmiany i co prawda do tej daty wydano decyzję ostateczną, ale w następstwie jej uchylenia niniejszym wyrokiem należy przyjąć, że sprawa nie została zakończona. Stąd z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 pkt 2 w/w ustawy nowelizującej, w sprawie ma zastosowanie przepis art. 145 ust 2 u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji. Wobec umorzenia postępowania administracyjnego pozostałe podniesione w skardze zarzuty nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Stąd też zbędna była ocena ich zasadności. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku o ich zasądzenie (art. 209 i art. 210 § 1 ustawy p.p.s.a.).