I OSK 550/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 617/17 w sprawie ze skargi M. Ł. i A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 617/17, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Zabrza decyzjami z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], ustalił dla skarżących A. Ś. i M. Ł. współwłaścicielek nieruchomości położonej w Zabrzu przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. 462 m², opłatę adiacencką w kwocie po 514,63 zł, w związku ze stworzeniem warunków podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Jako podstawę prawną decyzji organ administracji powołał przepisy art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 ze zm. – dalej ustawą lub u.g.n.), oraz uchwałę nr XXVI/386/2000 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 20 listopada 2000r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej i prawidłowo obliczono jej wysokość. W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa. Na powyższą decyzję M. Ł. i A. Ś. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd uznał, że co do zasady zarzuty dotyczące wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej są zasadne. Wycena wartości nieruchomości nie została dokonana zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz wymogami § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Sąd uznał, że stwierdzone naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 4 i § 40 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wymagało sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Uzupełnienie takiego braku materiału dowodowego przekracza ramy art. 136 kpa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (sporządzenie operatu, spełniającego wymogi prawa), ma zaś istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w całości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W ocenie Sądu z uwagi na upływ w dniu 20 stycznia 2017 r. trzyletniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, nie jest już dopuszczalne wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n. – w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie). Z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), w sprawie ma zastosowanie przepis art. 145 ust 2 u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżając go w części określonej w pkt 2, tj. w zakresie orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2, tj. w zakresie orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego i oddalenie skargi w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pismem uzupełniającym z dnia 3 stycznia 2017 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania rozstrzygnięcia ustalającego opłatę. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na uchwałę NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09. W ocenie skarżącego kasacyjnie po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji ustalającej opłatę adiacencką, możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Powołano na tę okoliczność obszerną argumentację. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji wypełnił dyspozycję art. 145 ust. 2 u.g.n. doprecyzowaną w/w uchwałą, tj. wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej przed upływem 3 – letniego terminu. Powołano się na ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw - wskazano, że zmianie uległ m. in. art. 145 ust. 2 tej ustawy. Podkreślono, że intencją ustawodawcy było i jest umożliwienie prowadzenia postępowań i wydawanie decyzji ustalających opłaty adiacenckie także po upływie 3 lat po dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Końcowo wskazano, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wobec czego zasadne byłoby rozważenie przez Sąd przedstawienie tej kwestii do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w trybie art.187§ 1 oraz art. 264 i następne p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ł. i A. Ś. wniosły o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Spór przed organami administracji a następnie przed sądem pierwszej instancji koncentrował się wokół kwestii związanych z prawidłowością operatu szacunkowego. Spór przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczył natomiast kwestii możliwości wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku po upływie trzech lat od daty stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w sytuacji, w której wydana przed upływem tego terminu decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez sąd. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje natomiast stanowiska sądu co do nieprawidłowości operatu szacunkowego. Istota sporu dotyczy zatem wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. W sprawie nie było sporne, że termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec 20 stycznia 2014 roku. Od tego dnia możliwe było podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została [...] grudnia 2016 roku, doręczona 3 stycznia 2017 r. , a więc przed upływem trzyletniego terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Rozważyć zatem należało, czy jeżeli sąd administracyjny uchyli decyzje organów obu instancji, w tym decyzję organu pierwszej instancji wydaną w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, a jednocześnie w dniu wydania wyroku termin, o którym mowa w tym przepisie już upłynął, to organ administracji traci możliwość ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium w skardze kasacyjnej powołało się na występującą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność poglądów w tej kwestii. Zgodnie z jednym poglądem, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym nie pozostaje w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności przed którym chronić miał termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Zgodnie z drugim poglądem wystarczające jest jeżeli w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, organ wyda decyzję ustalającą opłatę adiacencką, ustaje bowiem stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Oznacza to, że przyczyną rozbieżnej wykładni analizowanego przepisu jest odmienne rozumienie zakresu ochrony podmiotów obciążonych obowiązkiem ewentualnego uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przypomnieć należy w tym miejscu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 145 ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jednocześnie ze wzrostem wartości nieruchomości. Nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. Dodatkowo należy mieć na względzie, że przepisy rozdziału 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku stosuje się jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku). Jak wskazuje się w doktrynie, "opłaty adiacenckiej nie wskazano wprost jako dochodu gminy w ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.). Jest to jednak wymieniona w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy jedna z innych opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów" (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Art. 144. W: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.). Opłata adiacencka uiszczana w związku z zaistnieniem okoliczności o których mowa w art. 145 i 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku jest więc powiązana z faktem zwiększenia wartości nieruchomości przy wykorzystaniu środków publicznych. Dla ochrony interesów właściciela nieruchomości wystarczające jest zatem, aby w okresie trzech lat od dnia stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku doszło do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, bez względu na to, czy decyzja ta zostanie następnie uchylona przez organ drugiej instancji czy też przez sąd administracyjny. Z chwilą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji ulega konkretyzacji zamiar jednostki samorządu terytorialnego do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Ustaje zatem stan niepewności co do tego, czy opłata adiacencka zostanie nałożona czy też nie. Sytuacji tej nie zmienia ewentualne późniejsze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji czy to przez organ odwoławczy, czy to przez sąd administracyjny. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby, jak słusznie wskazało Kolegium, do różnicowania sytuacji stron postępowania w zależności od tego, czy sąd administracyjny uchylił decyzję wyłącznie organu drugiej instancji czy też organów obu instancji. Mogłoby również doprowadzić do sytuacji, w której dany właściciel nie uczestniczyłby w kosztach budowy infrastruktury wpływającej na wartość jego nieruchomości tylko z tego względu, że w jego przypadku organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bądź sąd dodatkowo skorzystał z dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Należy też zwrócić uwagę, że późniejsze uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie uprawnia do przyjęcia fikcji prawnej, że nie została ona wydana. Jej wydanie przed upływem trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej spowodowało, że organ zachował kompetencje do załatwienia sprawy. Tylko brak jego decyzyjności w podanym okresie wskazywałby na utratę kompetencji. Należy mieć również na względzie, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 roku, ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z użycia sformułowania "ustalenie" opłaty adiacenckiej wyprowadzano pogląd, iż w terminie wskazanym w owym przepisie musiało nastąpić wydanie decyzji ostatecznej. Wobec wprowadzonej od 22 września 2004 roku zmiany brzmienia tego przepisu i wskazania, że wystarczające jest samo wydanie decyzji (które nie obejmuje nawet jej doręczenia) uznać należy, że intencją ustawodawcy było umożliwienie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nawet po upływie trzech lat licząc od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W realiach niniejszej sprawy oznacza to zatem, że brak było podstaw do zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a i umorzenia postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 i 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku przed upływem trzech lat od dnia zaistnienia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny nie powoduje wygaśnięcia kompetencji organu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji po upływie terminu wskazanego w powołanym artykule skutkuje niemożnością ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowa wykładnia analizowanego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta i Kolegium wskazuje, że w sytuacji, w której przed upływem trzyletniego terminu o którym mowa w tym przepisie wydana została decyzja organu pierwszej instancji, późniejsze jej uchylenie nie wyłącza możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez wydanie kolejnej decyzji. Dokonanie przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Skutkowało to uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny punktu 2 zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie brak było podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ponieważ nie zachodzi konieczność ponownego orzekania w tym zakresie. W konsekwencji, organy administracyjne zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku i do ponownego przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku.