II SA/Lu 478/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda L. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi: S., W. T. i J., Gmina S. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. 2244), w części obejmującej § 31 ust. 4 pkt 2, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej zwanej: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) i żądając stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi wojewoda podniósł, że § 31 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podkreślił, że w § 31 ust. 4 uchwały Rada Gminy określiła przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem 1R, ustalając, jako przeznaczenie podstawowe: tereny upraw rolnych, ogrodniczych, sadowniczych i hodowlanych (pkt 1), zaś jako przeznaczenie uzupełniające: drogi wewnętrzne, zabudowę jednorodzinną, urządzenia infrastruktury technicznej (pkt 2). Jednocześnie, jak podniósł skarżący, w zasadach zagospodarowania dotyczących terenu 1R, w § 31 ust. 5 pkt 2 lit. c/ ustalono, że dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej poza terenami wyznaczonymi w planie pod zabudowę RM i RM/MN (tylko zabudowa zagrodowa), tj. w szczególności budynków gospodarczych, garażowych, inwentarskich, budowli rolniczych i obiektów służących bezpośrednio do produkcji rolnej uznanej za dział specjalny, w tym również związanych z produkcją rolną mogącą znacząco oddziaływać na środowisko pod następującymi warunkami: zakazuje się lokalizacji zabudowy jednorodzinnej MN poza granicami terenów oznaczonych w planie symbolami RM i RM/MN. Zdaniem wojewody, analiza powyższych regulacji wskazuje w sposób jednoznaczny, że w planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem 1R (tereny rolne) wprowadzono wzajemnie wykluczające się ustalenia, poprzez dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej na tym terenie (§ 31 ust. 4 pkt 2) z jednoczesnym wprowadzeniem zakazu lokalizacji takiej zabudowy (§ 31 ust. 1 pkt 2 lit. c/). Tak sformułowane ustalenia stanowią, w ocenie skarżącego, naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie regulowanym przepisami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. reprezentowana przez wójta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w toku prac nad planem miejscowym dochowano wszelkich procedur i uzgodnień z odpowiednimi organami i instytucjami, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Nie sposób, w ocenie rady, zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy. Organy gminy spełniły bowiem ciążące na nich obowiązki ustawowe, w tym zbadały zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ gminy wyjaśnił, że zarówno wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego, wskazuje, że dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu). Organ podniósł również, że w dniu [...] maja 2015 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi: S., W., T., J., Gmina S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane normy zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa. Skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stanowiącego, że organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody L. jest § 31 ust. 4 pkt 2 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi: S., W. T. i J.. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z dnia 9 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1777), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazać należy, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi związane ze sporządzaniem planu. W odniesieniu do planu miejscowego jego konstrukcję określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś treść - art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zauważyć przy tym trzeba, że w związku ze zmianą art. 28 ust. 1 u.p.z.p., dokonaną powołaną wyżej nowelizacją, obecnie w przypadku naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wymaga, aby naruszenie takie miało charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności tej uchwały w całości lub w części, lecz jedynie takie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby tych zasad nie naruszono. Wojewoda L. jako przyczynę stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części wskazał sprzeczność pomiędzy dyspozycją § 31 ust. 4 pkt 2 a § 31 ust. 5 pkt 2 lit. c/. Zdaniem skarżącego, pierwszy z tych przepisów dopuszcza na terenie oznaczonym w planie symbolem 1R lokalizację zabudowy jednorodzinnej, drugi zaś – lokalizację takiej zabudowy wyklucza. Rozstrzygniecie tego problemu wymaga dokonania językowej wykładni obu tych norm. Przepis § 31 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego stanowi, że przeznaczenie terenu 1R uzupełniające, to: drogi wewnętrzne, zabudowa jednorodzinna, urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei § 31 ust. 5 planu dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy pod warunkiem zachowania ustaleń uchwały i zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 1), przy czym dopuszcza uzupełninie istniejącej zabudowy zagrodowej poza terenami wyznaczonymi w planie pod zabudowę RM i RM/MN (tylko zabudowa zagrodowa) w szczególności o budynki gospodarcze, garażowe, inwentarskie, budowle rolnicze i obiekty służące bezpośrednio do produkcji rolnej uznanej za dział specjalny, w tym również związane z produkcją rolną mogącą znacząco oddziaływać na środowisko pod następującymi warunkami: zakazuje lokalizacji zabudowy jednorodzinnej MN poza granicami terenów oznaczonych w planie symbolami RM i RM/MN (pkt 2 lit. c/). Już z wykładni językowej § 31 ust. 4 pkt 2 i § 31 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 lit. c/ planu wprost wynika, że nie zachodzi między tymi przepisami żadna sprzeczność. Należy bowiem zauważyć, że plan miejscowy określa nie tylko przeznaczenie i sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości gruntowych na przyszłość, ale uwzględnia również istniejący stan zagospodarowania, w tym zabudowy, danego terenu. Z powołanych norm prawnych wynika, że elementem zabudowy zagrodowej na terenie 1R jest zabudowa jednorodzinna. Skoro jest to zabudowa, która już na tym terenie istnieje, obok dróg wewnętrznych i urządzeń infrastruktury technicznej, należało uwzględnić ją w treści planu miejscowego jako przeznaczenie uzupełniające w stosunku do przeznaczenia podstawowego tego terenu na uprawy rolne, ogrodnicze, sadownicze i hodowlane (§ 31 ust. 4 pkt 2). W sprzeczności z tą regulacją nie pozostaje zawarty w § 31 ust. 5 pkt 2 lit. c/ zakaz lokalizacji zabudowy jednorodzinnej na terenie 1R. Dotyczy on bowiem uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej, a zatem inwestycji realizowanych tam w przyszłości. Z tego przepisu wynika, że zabudowy zagrodowej na terenie 1R nie można w przyszłości uzupełnić o zabudowę jednorodzinną. Podsumowując, z zestawienia dyspozycji kwestionowanych w skardze norm § 31 ust. 4 pkt 2 i § 31 ust. 5 pkt 2 lit. c/ planu miejscowego wynika, że jeżeli na terenie 1R w ramach zabudowy zagrodowej występuje zabudowa jednorodzinna, to dopuszczalna jest jej rozbudowa, przebudowa i nadbudowa pod warunkiem zachowania ustaleń uchwały i zgodności z przepisami odrębnymi (§ 31 ust. 5 pkt 1), natomiast nie jest dopuszczalne uzupełninie istniejącej zabudowy zagrodowej o zabudowę jednorodzinną. Innymi słowy, jeżeli w zagrodzie nie ma zabudowy jednorodzinnej, uzupełninie zagrody o tę zabudowę jest wedle planu niedopuszczalne (§ 31 ust. 5 pkt 2 lit. c/). Powyższe w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że podniesiony w skardze zarzut sprzeczności pomiędzy powołanymi wyżej przepisami jest niezasadny. Nie można zatem uznać, że doszło zarówno do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, jak i do naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Z tego względu, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369).