I OSK 529/18

Dnia 29 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 51/17 w sprawie ze skargi D. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Zielona Góra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną [pic] Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 51/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Prezydenta Miasta X w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] czerwca 2017 r. D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Prezydenta Miasta X w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż [...] maja 2017 r. drogą elektroniczną przesłał do Prezydenta Miasta X wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierający następujące pytania: 1. Ile jest w X i w najbliższej okolicy publicznych stacji ładowania samochodów elektrycznych, gdzie są zlokalizowane? 2. Ile jest w X i w najbliższej okolicy publicznych punktów, tzw. słupków parkingowych, umożliwiających ładowanie akumulatorów trakcyjnych w samochodach elektrycznych, gdzie są zlokalizowane? 3. Jakie warunki trzeba spełnić, by w X móc naładować akumulator tradycyjny w samochodzie z napędem elektrycznym? 4. Ile będzie w X punktów ładowania samochodów elektrycznych do końca 2017 roku, gdzie? 5. Ile będzie punktów ładowania samochodów elektrycznych do końca 2017 roku na parkingach osiedlowych w X, na których? W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wyjaśnił, iż [...] czerwca 2017 r. drogą elektroniczną udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pismo z [...] maja 2017 r., informując, że Miasto X nie prowadzi publicznych stacji ładowania samochodów elektrycznych oraz publicznych słupków parkingowych umożliwiających ładowanie akumulatorów tradycyjnych w samochodach elektrycznych. Jednocześnie wskazano, że Miasto X do końca 2017 r. nie planuje uruchomienia publicznych punktów ładowania samochodów elektrycznych na terenie miasta oraz parkingach osiedlowych. Dlatego też nie określono warunków jakie należy spełnić, aby w X móc naładować akumulator trakcyjny w samochodzie z napędem elektrycznym. W trakcie rozprawy [...] września 2017 r. skarżący sprecyzował wnioski procesowe oświadczając, iż domaga się: (a) zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji, (b) stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący, (c) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Sprecyzował również, że pytania jego wniosku dotyczyły tego ile jest w mieście stacji ładowania akumulatorów do samochodów elektrycznych, a nie tego czy miasto prowadzi stacje ładowania. Zakwestionował również fakt udzielenia mu jakiejkolwiek informacji, na którą powoływał się organ, co podtrzymał po okazaniu przedstawionych sądowi akt administracyjnych zawierających pismo z [...] czerwca 2017 r. Podkreślił, że pisma te nie zostały podpisane ani elektronicznie ani w inny sposób i nie zostały mu doręczone ani za pośrednictwem platformy ePUAP ani inną drogą. Uznał również, że treść tych pism nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek. Wobec stanowiska skarżącego o nieudzieleniu odpowiedzi na jego wniosek, Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta X do wykazania faktu doręczenia odpowiedzi na wniosek skarżącego. Ustosunkowując się do powyższego Prezydent Miasta X złożył pismo z [...] września 2017 r., załączając wydruk "zrzutu ekranu" zawierający rejestr korespondencji ze skarżącym za pośrednictwem platformy ePUAP oraz wydruk "zrzutu ekranu" zawierający treść wiadomości skierowanej do skarżącego. Pełnomocnik organu stwierdził jednocześnie, iż system nie sygnalizował zakłóceń w doręczaniu korespondencji. Poinformował również, iż nie posiada informacji czy na terenie X zostały wybudowane stacje ładowania samochodów elektrycznych, gdyż ich budowa nie wymaga pozwolenia. Pozwolenia wymaga wyłącznie budowa sieci do stacji ładowania i że do [...] września 2017 r. wydane zostały 2 takie pozwolenia. Podczas rozprawy [...] października 2017 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Oświadczył również, iż informacja zawarta w piśmie Prezydenta Miasta X nie zadowala go oraz, że nie zachowano wynikających z przepisów prawa obowiązków w zakresie doręczania pism przez platformę e-PUAP. Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podniósł, że ocena zasadności skargi wymagała w pierwszej kolejności ustalenia, czy informacje których udostępniania żądał skarżący, stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz czy adresat wniosku należał do kręgu podmiotów zobowiązanych do jej udostępniania. Sąd pierwszej instancji zgodził się z Prezydentem Miasta X, że za informację publiczną uznać należy wyłącznie kwestie objęte dwoma pierwszymi z pięciu pytań zadanych przez skarżącego, choć i ta kwalifikacja wymagała poczynienia pewnych założeń. Skarżący w tych właśnie pytaniach żądał udzielenia informacji dotyczących publicznych stacji oraz "słupków" - punktów ładowania samochodów elektrycznych, czyli – jak należy rozumieć – dotyczących takich urządzeń sfinansowanych ze środków publicznych. Tylko takie rozumienie umożliwiało bowiem uznanie żądanych przez skarżącego informacji za stanowiące informację publiczną, ponieważ dotyczyły one mienia komunalnego (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p.). Uwagi te Sąd odniósł do pytań 3 i 4, w których skarżący domagał się podania planowanej do końca 2017 roku ilości punktów ładowania samochodów elektrycznych oraz punktów ładowania samochodów elektrycznych na parkingach osiedlowych w X. Z kolei literalne brzmienie wniosku w zakresie pytań 4 i 5 nie dawało podstaw do odczytania z nich żądania udostępnienia informacji publicznej o ilości wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę i przyjętej ilości zgłoszeń budowlanych. Zdaniem Sądu, takie żądanie, choć oczywiście łączące się z przedmiotem pytań skarżącego nie dało się jednak z treści wniosku wyinterpretować. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż cechę informacji publicznej można było przypisać wyłącznie kwestiom poruszonym w pytaniu 1 i 2 wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji należało ocenić, czy Prezydent Miasta X w ustawowym 14 dniowym terminie od dnia złożenia wniosku udzielił skarżącemu informacji publicznej w takim zakresie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] maja 2017 r. Z treści dokumentów wynika również, iż skarżący wniosek opatrzył podpisem elektronicznym, a w treści wniosku zażądał udzielenia mu informacji publicznej wyłącznie drogą elektroniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem organu żądanej informacji udzielił skarżącemu przesyłając mu w dniu [...] czerwca 2017 r. pismo, nieopatrzone podpisem kwalifikowanym poprzez platformę ePUAP. Na potwierdzenie powyższego organ przedłożył wydruk "zrzutu ekranu" zawierający wskazanie przebiegu korespondencji ze skarżącym oraz wydruk "zrzutu ekranu" ze skrzynki platformy ePUAP (k. 47 i 48). Jednocześnie organ wskazał, że w przypadku skarżącego nie było możliwe wygenerowanie dokumentu urzędowego poświadczenia przedłożenia. Z kolei skarżący zakwestionował fakt doręczenia mu odpowiedzi o powyższej treści, podnosząc, iż z treści materiałów przedstawionych przez organ nie wynika by dokument, na który powołał się organ, został opatrzony podpisem kwalifikowanym oraz wskazał na brak dokumentu poświadczenia doręczenia. Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ wykazał, iż udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. Organ użył do udzielenia odpowiedzi formy komunikacji elektronicznej przy użyciu platformy e-PUAP. Niezatytułowany wydruk ze skrzynki organu (k. 48 akt WSA), wskazuje, że pismo z [...] czerwca 2017 r. stanowiące odpowiedź na wniosek, umieszczono w skrytce Skarżącego na platformie ePUAP jako załącznik do pisma z [...] czerwca 2017 r. zatytułowanego "Informacja. Odpowiedź na wniosek". I choć istotnie, przyznać należy rację skarżącemu, iż nie opatrzono informacji podpisem elektronicznym i nie zastosowano trybu wynikającego z przepisów § 14 - 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971 ze zm.) ponieważ nie wygenerowano urzędowego poświadczenia doręczenia, a zatem skarżący nie mógł potwierdzić podpisem elektronicznym odbioru udzielonej mu informacji, to jednak uznał, że organ odpowiedzi udzielił czyniąc zadość obowiązkowi udzielenia informacji publicznej. W oparciu o zgromadzoną dokumentację Sąd przyjął, iż organ wysłał informację bezpośrednio z systemu ePUAP nie zaznaczając właściwej opcji trybu wysyłki. Ponieważ system domyślnie proponuje użytkownikowi wysyłkę w trybie "urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP)" dokument umieszczono bezpośrednio w skrytce skarżącego na platformie ePUAP. Tym niemniej, powołując się na wydruk przedstawiony przez Prezydenta Miasta X, Sąd stwierdził, że dokument został umieszczony w skrytce skarżącego, co umożliwiało mu zapoznanie się z treścią udzielonej odpowiedzi. Ponadto zaznaczył, iż nie ma przeszkód technicznych do wysłania za pośrednictwem platformy ePUAP dokumentu nieopatrzonego podpisem elektronicznym. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż skarżący nie podważył twierdzeń organu oraz treści dowodów przedłożonych dla wykazania faktu wysłania pisma zawierającego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji jakimkolwiek obiektywnym dowodem. D. W. zwrócił uwagę na nieopatrzenie pisma organu podpisem elektronicznym oraz brak urzędowego poświadczenia odbioru (podpisanego przez skarżącego). Jednakże w ocenie Sądu brak tych elementów nie podważył wykazanych twierdzeń organu, iż skarżącemu udostępniono odpowiedzi na złożony przez niego wniosek. W podsumowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podniósł, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają szczególnych regulacji w zakresie doręczeń ani też odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uznał, że wykazanie faktu udzielenia żądanej informacji publicznej może się odbywać przy pomocy innych środków dowodowych niż tylko poprzez przedstawienie dowodu doręczenia. Ostatecznie Sąd uznał, iż Prezydent Miasta X, pismem z [...] czerwca 2017 r., a udostępnionym[...] czerwca 2017 r., udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie pytań, które mogły być uznane za informację publiczną. Skoro odpowiedzi na wniosek złożony [...] maja 2017 r. udzielono przed upływem czternastodniowego terminu, zatem brak było podstaw do postawienia Prezydentowi Miasta X zarzutu bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. D. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną, w której powołując się na treść art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.: 1) przepisów ustawy z dnia 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. 2005 Nr 64 poz. 565 ze zm.) - art. 3 pkt 20 poprzez błędne uznanie, że urzędowe poświadczenie odbioru stanowiące dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczanym przez podmiot publiczny w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, to wydruk "zrzutu ekranu"; 2) przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania, i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 971 ze zm.): - § 5 poprzez niezastosowanie tego przepisu w wypadku korzystania przez Organ z platformy ePUAP, tj. system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń zapewnia oznaczanie doręczonych dokumentów elektronicznych danymi stwierdzającymi ważność podpisów elektronicznych w momencie ich złożenia i czas ich weryfikacji; - § 14 poprzez niezastosowanie tego przepisu w wypadku korzystania przez Organ z platformy ePUAP, tj. poświadczenie doręczenia jest udostępniane przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego w celu umożliwienia podpisania tego poświadczenia przez adresata dokumentu elektronicznego; - § 14 pkt c poprzez niezastosowanie tego przepisu w wypadku korzystania przez Organ z platformy ePUAP, tj. w przypadku podpisania poświadczenia doręczenia - datę i czas podpisania rozumiane jako data i czas doręczenia dokumentu elektronicznego; - § 15 poprzez niezastosowanie tego przepisu w wypadku korzystania przez Organ z platformy ePUAP, tj. adresat dokumentu elektronicznego potwierdza jego odebranie przez podpisanie poświadczenia doręczenia kwalifikowanym podpisem, elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo przez zapewnienie możliwości potwierdzenia pochodzenia oraz integralności danych zawartych w tym poświadczeniu przy użyciu technologii, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy; - § 16 pkt 1 poprzez niezastosowanie tego przepisu w wypadku korzystania przez Organ z platformy ePUAP, tj. po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; - § 16 pkt 2 poprzez niezastosowanie tego przepisu w wypadku korzystania przez Organ z platformy ePUAP, tj. po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia; 3) przepisów rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z 06.10.2017 r. poz. 1626) - § 10 pkt 10 ppkt a ww. rozporządzenia poprzez niezastosowanie tego przepisu celem poświadczenia odbioru z uwzględnieniem funkcjonalności ePUAP gwarantujących niezaprzeczalność poświadczenia. Dodatkowo pełnomocnik strony skarżącej powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo faktu, że skarżony Organ powinien zostać zobowiązany do wydania w ściśle określonym terminie aktu lub podjęcia czynności w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2017 r.; - art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, pomimo faktu, że nie zaistniały przesłanki dające podstawę do nieuwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów wskazanych w piśmie procesowym Skarżącego z dnia [...].10.2017 r., wpisu od skargi kasacyjnej do NSA oraz kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłat skarbowych, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi kasacyjnej, pełnomocnik D. W. oświadczył, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalny pełnomocnik Prezydenta Miasta X wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Gorzowie Wielkopolskim naruszenie kilku przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tj. Dz. U. z 13 lipca 2015 r. poz. 971 ze zm.) oraz błędną wykładnię art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przez uznanie, że urzędowe poświadczenie odbioru stanowiące dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczanym przez podmiot publiczny w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, to wydruk "zrzutu ekranu". W ocenie skarżącego kasacyjnie niezastosowanie przepisów wspomnianego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz § 10 pkt 10 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej doprowadziło w efekcie do naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej i przypomina, że do naruszenia przepisów prawa materialnego może dojść przez błędną wykładnię przepisu lub niewłaściwe zastosowanie. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia przepisu, którego nie stosował, co dotyczyło wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Cyfryzacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim doszło do błędnej wykładni art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to czy udzielenie odpowiedzi na wniosek dotyczący informacji publicznej przez umieszczenie tej odpowiedzi na skrzynce platformy ePUAP w formie pisma nieopatrzonego podpisem kwalifikowanym jest wystarczającym warunkiem do uznania, że doszło do udzielenia odpowiedzi przez zobowiązany organ. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje faktu udzielenia odpowiedzi ale uważa, że nie zachowano odpowiedniej formy doręczenia przez brak urzędowego poświadczenia przedłożenia i kwalifikowanego podpisu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje szczególnych wymogów formalnych dla sposobu udostępniania informacji publicznej. Udzielenie odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej odbywa się w formie czynności materialno-technicznej. Słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, że wskazana ustawa nie odsyła, także w zakresie doręczeń, do kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisów u.d.i.p. kodeks postępowania administracyjnego stosujemy wyłącznie do decyzji wydawanych na podstawie tej ustawy. Odpowiedź może być udzielona pisemnie, a także w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP lub zwykłej poczty elektronicznej. Sposób wysłania informacji został szczegółowo przedstawiony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że odpowiedź została umieszczona w skrytce skarżącego na platformie ePUAP bez podpisu elektronicznego i bez zastosowania trybu wynikającego z przepisów § 14-16 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych ..., nie przesądza faktu, że odpowiedź nie została doręczona, gdyż jak już wcześniej zaznaczono u.d.i.p. nie zawiera żadnych szczególnych uregulowań w tym zakresie. Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego na jej złożenie w art. 179 P.p.s.a.