II SAB/Go 51/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi D.W. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z [...] czerwca 2017 r. D.W. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż 25 maja 2017 r. drogą elektroniczną przesłał do Prezydenta Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierając w nim następujące pytania: 1. Ile jest w [...] i w najbliższej okolicy publicznych stacji ładowania samochodów elektrycznych, gdzie są zlokalizowane? 2. ile jest w [...] i w najbliższej okolicy publicznych punktów, tzw. słupków parkingowych, umożliwiających ładowanie akumulatorów trakcyjnych w samochodach elektrycznych, gdzie są zlokalizowane? 3. Jakie warunki trzeba spełnić, by w [...] móc naładować akumulator tradycyjny w samochodzie z napędem elektrycznym? 4. Ile będzie w [...] punktów ładowania samochodów elektrycznych do końca 2017 roku, gdzie? 5. Ile będzie punktów ładowania samochodów elektrycznych do końca 2017 roku na parkingach osiedlowych w [...], na których? Jego zdaniem organ był zobowiązany do udzielenia takiej informacji, gdyż w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe wybudowanie stacji ładowania samochodów elektrycznych lub punktów ładowania bez dopełnienia wymogów wynikających z prawa budowlanego, tj. co najmniej zgłoszenia, a Prezydent Miasta jest organem przyjmującym zgłoszenia budowlane i udzielającym pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Stwierdził też, iż 5 czerwca 2017 r. drogą elektroniczną udzielił Skarżącemu odpowiedzi na jego pismo z [...] maja 2017 r., informując, że Miasto nie prowadzi publicznych stacji ładowania samochodów elektrycznych oraz publicznych słupków parkingowych umożliwiających ładowanie akumulatorów tradycyjnych w samochodach elektrycznych. Jednocześnie wskazano, że Miasto do końca 2017 r. nie planuje uruchomienia publicznych punktów ładowania samochodów elektrycznych na terenie miasta oraz parkingach osiedlowych. Dlatego też nie określono warunków jakie należy spełnić, aby w [...] móc naładować akumulator trakcyjny w samochodzie z napędem elektrycznym. Prezydent podniósł również, iż złożona przez Skarżącego skarga nie powinna być kwalifikowana jako skarga do sądu administracyjnego, lecz jako skarga złożona w ramach postępowania uregulowanego w przepisach Działu VIII k.p.a. Organ stwierdził jednocześnie, iż informacje objęte wnioskiem nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - w skrócie: "u.d.i.p."), stąd organ nie udzielając ich nie mógł pozostawać w bezczynności. W trakcie rozprawy 14 września 2017 r. skarżący sprecyzował wnioski procesowe oświadczając, iż domaga się: (a) zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji, (b) stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący, (c) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Sprecyzował również, że pytania jego wniosku dotyczyły tego ile jest w mieście stacji ładowania akumulatorów do samochodów elektrycznych, a nie tego czy miasto prowadzi stacje ładowania. Zakwestionował również fakt udzielenia mu jakiejkolwiek informacji, na którą powoływał się organ, co podtrzymał po okazaniu przedstawionych sądowi akt administracyjnych zawierających pismo z [...] czerwca 2017 r. Podkreślił, że pisma te nie zostały podpisane ani elektronicznie ani w inny sposób i nie zostały mu doręczone ani za pośrednictwem platformy ePUAP ani inną drogą. Uznał również, że treść tych pism nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek. Wobec twierdzenia skarżącego o nieudzieleniu odpowiedzi na jego wniosek, Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta do wykazania faktu doręczenia odpowiedzi na wniosek skarżącego. W reakcji na wezwanie Sądu Prezydent Miasta złożył pismo z [...] września 2017 r., załączając doń wydruk "zrzutu ekranu" zawierający rejestr korespondencji ze Skarżącym za pośrednictwem platformy ePUAP oraz wydruk "zrzutu ekranu" zawierający treść wiadomości skierowanej do Skarżącego. Pełnomocnik organu stwierdził jednocześnie, iż system nie sygnalizował zakłóceń w doręczaniu korespondencji. Poinformował również, iż nie posiada informacji czy na terenie [...] zostały wybudowane stacje ładowania samochodów elektrycznych, gdyż ich budowa nie wymaga pozwolenia. Pozwolenia wymaga wyłącznie budowa sieci do stacji ładowania i że do 20 września 2017 r. wydane zostały 2 takie pozwolenia. Podczas rozprawy 18 października 2017 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na dowód tego jak powinno wyglądać potwierdzenie doręczenia przedłożył wydruk korespondencji z Urzędem Miasta zawierający urzędowe poświadczenia przedłożenia i urzędowe poświadczenie odbioru. Oświadczył również, iż informacja zawarta w piśmie Prezydenta Miasta nie zadowala go oraz, że nie zachowano wynikających z przepisów prawa obowiązków w zakresie doręczania pism przez platformę e-PUAP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna. W ocenie Sądu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu i wbrew stanowisku Prezydenta Miasta brak było podstaw do jej odrzucenia. Nie stanowiła ona bowiem - jak twierdził organ - skargi na działanie pracowników Urzędu Miasta, lecz skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż pomimo niepełnego określenia jej przedmiotu, braku koniecznych elementów treściowych (uzupełnionych na rozprawie), oraz dotykających ją braków formalnych co do formy wniesienia (uzupełnionych na wezwanie sądu) została jednak zaadresowana do sądu za pośrednictwem organu i stąd przyjąć należało, że jej przedmiotem jest nieudostępnienie Skarżącemu informacji publicznej. Stanowisko takie jest zbieżne z wyrażonym w - póki co nieprawomocnym - postanowieniu tut. WSA z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SO/Go 5/17 oddalającym wniosek skarżącego o wymierzenie Prezydentowi Miasta za nieprzekazanie przedmiotowej skargi sądowi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku D.W. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z utartym orzecznictwem sądów administracyjnych, w sprawach ze skarg na bezczynność organu, kognicja sądu administracyjna ogranicza się do zbadania czy organ miał prawny obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał tego w terminie wynikającym z innych przepisów prawa. Zgodnie przyjmuje się jednocześnie, że skarga na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, ani też innym środkiem prawnym, w tym również wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. np. wyr. NSA z dnia 3 kwietnia 2014 I OSK 2603/13, wyr. WSA w Krakowie z dnia 19 września 2016 r. II SAB/Kr 142/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Ocena zasadności skargi wymagała w pierwszej kolejności ustalenia, czy informacje których udostępniania żądał Skarżący, stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz czy adresat wniosku należał do kręgu podmiotów zobowiązanych do jej udostępniania. W swym wniosku Skarżący domagał się udostępnienia następujących informacji: 1. Ile jest w [...] i w najbliższej okolicy publicznych stacji ładowania samochodów elektrycznych, gdzie są zlokalizowane? 2. ile jest w [...] i w najbliższej okolicy publicznych punktów, tzw. słupków, parkingowych, umożliwiających ładowanie akumulatorów tradycyjnych w samochodach elektrycznych, gdzie są zlokalizowane? 3. Jakie warunki trzeba spełnić, by w [...] móc naładować akumulator tradycyjny w samochodzie z napędem elektrycznym? 4. Ile będzie w [...] punktów ładowania samochodów elektrycznych do końca 2017 roku, gdzie? 5. Ile będzie punktów ładowania samochodów elektrycznych do końca 2017 roku na parkingach osiedlowych w [...], na których? Dokonanie kwalifikacji wniosku, czyli stwierdzenie czy kwestie nim objęte stanowiły informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. poprzedzić należy jednak stwierdzeniem, iż dostęp do informacji publicznej jest gwarantowany konstytucyjnie (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Szczegółowe zasady jej udostępniania, zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP reguluje właśnie u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez informację publiczną należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Zakres tego pojęcia, poprzez przykładowe wyliczenie zakresu podlegającej udostępnieniu informacji publicznej, wyjaśnia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zawarto tam wskazanie m. in. na informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3) oraz majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5). Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Jak zasadnie uznał Prezydent Miasta, za informację publiczną uznać należy wyłącznie kwestie objęte dwoma pierwszymi z pięciu pytań zadanych przez skarżącego, choć i ta kwalifikacja wymagała poczynienia pewnych założeń. Skarżący w tych właśnie pytaniach żądał udzielenia informacji dotyczących publicznych stacji oraz "słupków" - punktów ładowania samochodów elektrycznych, czyli - jak należy rozumieć - dotyczących takich urządzeń sfinansowanych ze środków publicznych. Tylko takie rozumienie umożliwiało bowiem uznanie żądanych przez skarżącego informacji za stanowiące informację publiczną, ponieważ dotyczyły one mienia komunalnego (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p.). Pytania nr 1 i 2 rozumiane wprost, bez przyjęcia takiego założenia, tzn. jako pytania o ilość publicznie dostępnych stacji i punktów ładowania samochodów elektrycznych bądź akumulatorów trakcyjnych, nie mogły stanowić informacji publicznej, ponieważ brak jest przepisów obowiązujących organy gminy do prowadzenia rejestrów stacji oraz punktów ładowania samochodów i akumulatorów trakcyjnych do samochodów o napędzie elektrycznym, po wtóre zaś działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług w tym zakresie nie jest działalnością regulowaną. Stąd Prezydent Miasta jako organ administracji publicznej nie był prawnym dysponentem informacji żądanych przez skarżącego, gdyż nie obarczał go obowiązek gromadzenia takich informacji. Uwagi te odnieść należy do pytań 3 i 4, w których skarżący domagał się podania planowanej do końca 2017 roku ilości punktów ładowania samochodów elektrycznych oraz punktów ładowania samochodów elektrycznych na parkingach osiedlowych w [...]. Literalne brzmienie wniosku w zakresie pytań 4 i 5 nie dawało jednocześnie podstaw do odczytania z nich żądania udostępnienia informacji publicznej o ilości wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę i przyjętej ilości zgłoszeń budowlanych. Takie żądanie, choć oczywiście łączące się z przedmiotem pytań skarżącego nie dało się jednak z treści wniosku wyinterpretować. Należy zresztą podzielić stanowisko Prezydenta Miasta, iż po pierwsze wydanie pozwolenia na budowę nie jest jednoznaczne z ukończeniem robót budowlanych i dopuszczeniem obiektu budowlanego do użytkowania, po wtóre zaś kwestie zamknięcia procesu budowlanego w tym: dopuszczenie obiektu budowlanego do użytkowania nie leżą w kompetencji gminy, lecz organów nadzoru budowlanego (art. 57 i 59 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Co więcej, jak wskazano w piśmie Prezydenta Miasta, instalacje stacji ładowania i punktu ładowania nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 i n. ustawy Prawo budowlane). Ostatecznie Sąd uznał, iż cechę informacji publicznej można było przypisać wyłącznie kwestiom poruszonym w pytaniu 1 i 2 wniosku. W tej sytuacji należało ocenić, czy Prezydent Miasta w ustawowym terminie udzielił Skarżącemu informacji publicznej w takim zakresie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, iż skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej 25 maja 2017 r. Świadczy o tym treść urzędowego poświadczenia przedłożenia wskazująca, iż wniosek został umieszczony w systemie 25 maja 2017 r. o godz. 18:08. Z treści dokumentów wynika również, iż skarżący wniosek opatrzył podpisem elektronicznym, a w treści wniosku zażądał udzielenia mu informacji publicznej wyłącznie drogą elektroniczną. Organ twierdził, iż żądanej przez skarżącego informacji udzielił mu poprzez platformę ePUAP udostępniając 7 czerwca 2017 r. nieopatrzone podpisem kwalifikowanym pismo informujące, iż Miasto nie prowadzi publicznych stacji ładowania samochodów elektrycznych oraz publicznych słupków parkingowych umożliwiających ładowanie akumulatorów trakcyjnych w samochodach elektrycznych oraz, iż miasto [...] nie planuje uruchomienia publicznych punktów ładowania samochodów elektrycznych i w związku z tym nie określono warunków jakie należy spełnić, aby w [...] naładować samochód elektryczny. Na dowód twierdzenia o doręczeniu skarżącemu informacji Miasto przedstawiła wydruk "zrzutu ekranu" zawierający wskazanie przebiegu korespondencji ze skarżącym oraz wydruk zrzutu ekranu ze skrzynki platformy ePUAP (k. 47 i 48). Organ twierdził jednocześnie, iż w przypadku skarżącego nie było możliwe wygenerowanie dokumentu urzędowego poświadczenia przedłożenia. Skarżący kwestionował fakt doręczenia mu odpowiedzi o powyższej treści, wskazując, iż z treści dokumentów przedstawionych przez organ nie wynikało by dokument, na który powoływał się organ, został opatrzony podpisem kwalifikowanym oraz wskazując na nieprzedstawienie dokumentu poświadczenia doręczenia. W ocenie Sądu należało uznać, iż organ wykazał, iż udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] maja 2017 r. Należy jednak wyjaśnić, iż przepisy u.d.i.p. nie zastrzegają ani dla wniosków o udostępnienie informacji publicznej ani dla sposobu udostępnienia informacji publicznej szczególnych wymogów formalnych. Nie określają ani formy ani zasad doręczania. W u.d.i.p. brak również w tym zakresie odesłania do przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - w skrócie: "k.p.a."). Przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej cechuje się znacznie mniejszym formalizmem - również co do form działania podmiotów zobowiązanych do jej udzielania. Dopuszczalne jest udzielanie informacji w jakiejkolwiek formie - również elektronicznej, bądź to za pośrednictwem platformy e-PUAP bądź zwykłej poczty elektronicznej. Organ użył do udzielenia odpowiedzi formy komunikacji elektronicznej przy użyciu platformy e-PUAP. Niezatytułowany wydruk ze skrzynki organu (k. 48 akt WSA), wskazuje, że pismo z [...] czerwca 2017 r. stanowiące odpowiedź na wniosek, umieszczono w skrytce Skarżącego na platformie ePUAP jako załącznik do pisma z [...] czerwca 2017 r. zatytułowanego "Informacja. Odpowiedź na wniosek". I choć istotnie, przyznać należy rację skarżącemu, iż nie opatrzono informacji podpisem elektronicznym i nie zastosowano trybu wynikającego z przepisów § 14 - 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971 ze zm.) ponieważ nie wygenerowano urzędowego poświadczenia doręczenia, a zatem skarżący nie mógł potwierdzić podpisem elektronicznym odbioru udzielonej mu informacji, to jednak należy uznać, iż organ odpowiedzi udzielił czyniąc zadość obowiązkowi udzielenia informacji publicznej. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji należy bowiem przyjąć, iż organ wysłał informację bezpośrednio z systemu e-PUAP nie zaznaczając właściwej opcji trybu wysyłki. Ponieważ system domyślnie proponuje użytkownikowi wysyłkę w trybie "urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP)" dokument umieszczono bezpośrednio w skrytce skarżącego na platformie ePUAP. Tym niemniej, jak wynika z wydruku przedstawionego przez Prezydenta Miasta, dokument został umieszczony w skrytce Skarżącego co umożliwiało mu zapoznanie się z treścią udzielonej odpowiedzi (zob. K. Schmidt, E-doręczenia w pytaniach i odpowiedziach, IT w administracji, nr 3/2017). Należy też zaznaczyć, iż nie ma przeszkód technicznych do wysłania za pośrednictwem platformy e-PUAP dokumentu nieopatrzonego podpisem elekronicznym. Sąd podkreśla jednocześnie, iż skarżący nie podważył stwierdzeń organu oraz treści dowodów przedłożonych dla wykazania faktu wysłania pisma zawierającego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji jakimkolwiek obiektywnym dowodem. Poprzestał wyłącznie na gołosłownym zaprzeczeniu twierdzeniu organu, akcentując nieopatrzenie pisma Prezydenta Miasta podpisem elektronicznym i wskazywał na nieprzedstawienie podpisanego przez niego elektronicznie dokumentu urzędowego poświadczenia odbioru. Jak wspomniano, brak tych elementów nie podważało wystarczająco wykazanych twierdzeń organu, iż skarżącemu udostępniono odpowiedź na jego wniosek w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią. Zważywszy, iż przepisy u.d.i.p. nie zawierają szczególnych regulacji w zakresie doręczeń ani też odesłania do przepisów k.p.a., należało uznać, iż wykazanie faktu udzielenia żądanej informacji publicznej może się odbywać przy pomocy innych środków dowodowych niż tylko poprzez przedstawienie dowodu doręczenia. Ostatecznie Sąd uznał, iż Prezydent Miasta, pismem z [...] czerwca 2017 r., a udostępnionym 7 czerwca 2017 r., udzielił Skarżącemu odpowiedzi w zakresie pytań, które mogły być uznane za informację publiczną. Należy też uznać, iż odpowiedzi na wniosek złożony 25 maja 2017 r. udzielono przed upływem czternastodniowego terminu, a zatem Prezydent Miasta nie popadł w bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).