II SAB/Kr 142/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 18 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty T. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta T. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Starostę T. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 15 lipca 2016 r. poprzez udostępnienie w terminie 14 dni kopii umów zawartych pomiędzy Starostą a Kancelarią Adwokacką J. M. oraz pozostałymi radcami prawnymi; III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15 lipca 2016 r. skarżąca – R.P. wniosła do Starosty T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca domagała się przesłania na jej adres mailowy (ujawniony wraz z przedmiotowym wnioskiem) umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Wskazała, iż w przypadku posiadania w/w umowy bądź umów wnosi o przesłanie w/w umowy bądź umów w formie skanów. W odpowiedzi mailowej na wniosek z dnia 15 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, organ w dniu 28 lipca 2016 r. wskazał, że w Starostwie Powiatowym w Z. stałą obsługę prawną zapewnia dwóch radców prawnych zatrudnionych na 1/2 i 4/5 etatu. Dodatkowo obsługę prawną zapewnia kancelaria adwokacka J.M. , z którą zawarta została umowa zlecenia od 1.09.2015. do 31.08.2016., z miesięcznym wynagrodzeniem 3000 zł + VAT. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu wniosła skarżąca. Skarżąca domagała się: - zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawa tj. 14 dni; - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca wskazał, iż w dniu 15 lipca 2016 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W terminie przewidzianym ustawą organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w dniu 15 lipca 2016 r. urząd otrzymał drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat stałej obsługi prawnej prowadzonej przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych w zakresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Skarżąca wniosła o przesłanie informacji na ujawniony adres mailowy. Organ działając na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej w ustawowym terminie, wysyłając zwrotną informację mailem w dniu 28 lipca 2016 r. o godzinie 14:10 na adres [...]. Zdaniem organu z treści załączonej skargi wynika, że skarżąca w ogóle nie otrzymała od tutejszego organu odpowiedzi na swój wniosek, co jest sprzeczne z dołączonym do odpowiedzi na niniejszą skargę potwierdzeniem wysłania maila przez organ w dniu 28 lipca 2016 r. Organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność jako całkowicie bezzasadnej. W piśmie z dnia 8 września 2016 r. skarżąca, potwierdziła, iż otrzymała od organu odpowiedź, jednakże podkreśliła, iż organ nie przesłał jej żądanej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U. 2016.718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Starosty T. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl ust. 2 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U.2003.153.1503) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest Starosta. Informację publiczną stanowią zatem umowy o obsługę prawną podpisane przez Starosta. Okolicznością bezsporną jest, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Starostwo jest jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ustęp 2) Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy bezczynność w przypadku Starosty T. miała miejsce. We wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. skarżąca domagała się przesłania na jej adres mailowy umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Wskazała, iż w przypadku posiadania w/w umowy bądź umów wnosi o przesłanie w/w umowy bądź umów w formie skanów. Pismem 28 lipca 2016 r. organ wskazał, że w Starostwie Powiatowym w Z. stałą obsługę prawną zapewnia dwóch radców prawnych zatrudnionych na 1/2 i 4/5 etatu. Dodatkowo obsługę prawną zapewnia kancelaria adwokacka J.M. z którą zawarta została umowa zlecenia od 1.09.2015. do 31.08.2016., z miesięcznym wynagrodzeniem 3000 zł + VAT. Zdaniem Sądu od dnia otrzymania wniosku tj. od dnia 15 lipca 2016 r. organ pozostawał w bezczynności. Skoro umowy zawarte przez Starostwo T. z zewnętrzną kancelarią prawną na obsługę prawną tego Starostwa stanowią informację publiczną, to niewątpliwie stanowi naruszenie prawa brak realizacji wniosku skarżącej, czyli brak udostępnienia tych umów. Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz z błędnego przeświadczenia, że poinformowanie ilu radców prawnych i na jaką część etatu jest zatrudnionych, oraz który adwokat zapewnia obsługę prawną i z jakim wynagrodzeniem, jest wystarczającą formą udostępnienia żądanej informacji. Przeszkody w udostępnieniu informacji publicznej nie może stanowić tajemnica adwokacka uregulowana w art. 6 ustawy o adwokaturze (i odpowiednio w art. 3 ustawy o radcach prawnych), która stanowi, że adwokat obowiązany jest zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzielaniem pomocy prawnej. Zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie zakresu tajemnicy zawodowej, tj. oddzielenie informacji, które adwokat poufnie uzyskał w związku z udzielaniem porady prawnej, prowadzeniem sprawy, czy sporządzaniem opinii od innych które taką ochroną nie są objęte. Umowy zawarte przez Starostwo T. o obsługę prawną nie zawierają treści o których pełnomocnicy dowiedzieli się udzielając pomocy prawnej. W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez sąd organ pozostawał w stanie bezczynność w związku z powyższym Sąd zobowiązał Starostę T. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 15 lipca 2016 r. poprzez udostępnienie w terminie 14 dni kopii umów zawartych pomiędzy Starostą T. a Kancelarią Adwokacką J.M. oraz pozostałymi radcami prawnymi, o czym orzekł w pkt II wyroku. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Organ zareagował na wniosek skarżącej, a zatem nie pozostał bierny, jednakże zrobił w sposób nie prawidłowy, tj. nie udostępnił kopii umów. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądził od Starosty T. na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych.