II SO/Go 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze wniosku D.W. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta za nieprzekazanie skargi do Sądu postanawia oddalić wniosek. D.W. wystąpił w dniu 25 maja 2015 r. do Urzędu Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ile jest w [...] i najbliższej okolicy publicznych stacji ładowania samochodów elektrycznych, gdzie są zlokalizowane? 2. Ile jest w [...] i w najbliższej okolicy publicznych punktów, tzw. słupków parkingowych umożliwiających ładowanie akumulatorów trakcyjnych w samochodach elektrycznych, gdzie są zlokalizowane? 3. Jakie warunki trzeba spełnić, by w [...] móc naładować akumulator trakcyjny w samochodzie z napędem elektrycznym? 4. Ile będzie w [...] punktów ładowania samochodów elektrycznych do końca 2017 r., gdzie? 5. Ile będzie punktów ładowania samochodów elektrycznych do końca 2017 r. na parkingach osiedlowych i gdzie? Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta poinformował D.W., iż Miasto nie prowadzi publicznych stacji ładowania samochodów elektrycznych oraz publicznych słupków parkingowych umożliwiających ładowanie akumulatorów trakcyjnych w samochodach elektrycznych i do końca 2017 r. nie planuje uruchomienia publicznych punktów ładowania samochodów elektrycznych na terenie Miasta oraz parkingów osiedlowych. Dlatego też nie określono warunków jakie należy spełnić, aby w [...] móc naładować akumulator trakcyjny w samochodzie z napędem elektrycznym. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżący D.W. złożył - za pośrednictwem Prezydenta Miasta - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zatytułowaną "w przedmiocie dostępu do informacji publicznej", podkreślając w jej uzasadnieniu m.in., iż Prezydent Miasta jako organ przyjmujący zgłoszenia budowlane i wydający pozwolenia budowlane z urzędu posiadał informacje o przyjętych zgłoszeniach lub pozwoleniach w zakresie budowy stacji ładowania lub punktów ładowania. Skarga ta miała formę elektroniczną i przesłana została poprzez platformę ePUAP. Z urzędowego poświadczenia przedłożenia załączonego do wniosku wynika, iż została ona doręczona organowi w dniu 12 czerwca 2017 r. o g.17.52. W dniu 29 czerwca 2017 r. D.W. złożył "skargę w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. w przedmiocie nieprzekazania przez Prezydenta Miasta skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej". Skarżący podkreślił, iż w dniu 12 czerwca 2017 r. złożył wskazaną powyższej skargę, która mimo upływu 15 - dniowego terminu na przekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę nie została przekazana do sądu. W związku z powyższym skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Jeszcze przed doręczeniem powyższego wniosku Prezydentowi Miasta, co nastąpiło w dniu 10 lipca 2017 r., tenże organ przesłał w dniu 7 lipca 2017 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. wspomnianą skargę D.W. z dnia [...] czerwca 2017 r., która została potraktowana – po uprzednim wezwaniu do jej sprecyzowania - jako skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej i zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Go 51/17. Natomiast w odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie o jego oddalenie całości. W uzasadnieniu tego pisma organ podkreślił, iż skarga D.W. nie jest skargą na bezczynność organu w związku z nieudzielaniem informacji publicznej, lecz jest związana z krytyką wykonywania zadań przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Informacja bowiem, której żądał skarżący nie jest informacją publiczną. Ponadto organ wskazał, że sądy administracyjne nie są w żądnym przypadku właściwe do rozpoznania skarg na podstawie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego ani kontroli sposobu ich załatwienia, stąd skarga z dnia [...] czerwca 2017 r. powinna zostać odrzucona, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi. Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. skarżący i pełnomocnik organu podtrzymali swoje stanowiska w sprawie, przy czym skarżący złożył dodatkowo wniosek o przyznanie zwrotu kosztów postępowania w wysokości 287,22 zł, na które składają się: wpis sądowy w kwocie 100, zł oraz koszty przyjazdu do Sądu w kwocie 187,22 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Powołany przepis ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Rozpoczęcie takiej kontroli uwarunkowane jest jednak posiadaniem przez sąd materiałów koniecznych do jej przeprowadzenia, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – określanej dalej jako u.d.i.p.), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., przy czym w pkt. 1 tego przepisu ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Ten przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 54 § 2 p.p.s.a. W razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd, na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga, będąca wszak pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów u.d.i.p. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Jedynie sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia NSA: z 20 września 2011 r., II OZ 799/11; z 30 czerwca 2010 r., I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10; z 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11, z dnia 2 grudnia 2016 I OZ 1608/16, z dnia 21 czerwca 2017 r., I OZ 1005/17). Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko, że skargę taką wnioskodawca może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W wypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej lub jej nie stwierdzając, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku. Niedopuszczalne jest odrzucenie skargi na bezczynność w przypadku, gdy sąd administracyjny uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Odrzucenie skargi następuje bowiem z przyczyn formalnych określonych w art. 58 p.p.s.a., natomiast badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej, jest zagadnieniem merytorycznym i odbywa się w ramach merytorycznego rozpoznania skargi, czy to na rozprawie czy w ramach trybu uproszczonego na posiedzeniu niejawnym. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., prowadzi do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej (skoro nie było obowiązku udzielenia informacji), a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 2740/16). W kontekście powyższych wywodów niezasadne było zatem żądanie organu odrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi D.W. z dnia [...] czerwca 2017 r. w związku z uznaniem, iż żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Podkreślanie ponadto wymaga, iż skarżący w swym wniosku z dnia [...] maja 2017 r. wyraźnie wskazywał, iż domaga się udostępnienia informacji publicznej, a więc rozpoznania wniosku w trybie u.d.i.p. Również w powyższej skardze skarżący wyraźnie podał, iż jest w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Stąd nie było podstaw do uznania – jak to czyni organ w odpowiedzi na wniosek - iż była to skarga określona w dziale VII ustawy z dnia 10 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania cywilnego ( tj. Dz. U z 2017 r., poz. 1257). W konsekwencji również organ obowiązany był przekazać skargę w terminie 15- dniowym, określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a nie w terminie 30 – dniowym wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zaakcentować w tym miejscu jednakże należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. To będzie przedmiotem oceny w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 51/17. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez skarżony podmiot ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków Skarżący złożył skargę w formie elektronicznej (za pośrednictwem platformy ePUAP), opatrzoną elektronicznym podpisem Podkreślić należy, iż w aktualnym stanie prawnym z uwagi na treść art. 46 p.p.s.a. – jak wskazał NSA w składzie 7 sędziów w uchwale z 12 maja 2014 r., sygn. akt I OPS 10/13 - nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 18 września 2002 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ubocznie należy wskazać, że możliwość wniesienia skargi drogą elektroniczną została przewidziana w art. 54 § 1a p.p.s.a., ale przepis ten wchodzi w życie od dnia 15 maja 2018 r., na mocy zmian dokonanych w art. 4 pkt 9 lit. a. ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw. Z uzasadnienia wspomnianej uchwały wynika, że pogląd NSA dotyczy braku generalnej możliwości zrównania prawnej doniosłości bezpiecznego podpisu elektronicznego z podpisem własnoręcznym w ramach postępowań przed organami administracji publicznej oraz sądami. W powołanej uchwale potwierdzono faktyczną dopuszczalność wniesienia pisma do sądu administracyjnego drogą elektroniczną, uznając tym samym, że pismo procesowe przesłane do sądu za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej pozostaje nadal "pismem w postępowaniu sądowym", o którym mowa w art. 45 i nast. p.p.s.a. Jest ono - po jego wydrukowaniu – dotknięte brakiem formalnym, który może być uzupełniony przez autora pisma poprzez złożenie własnoręcznego podpisu na jego wydruku. W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się, iż wniesienie do sądu pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną następuje w dniu, w którym wiadomość elektroniczna została wprowadzona do systemu teleinformatycznego sądu (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2017 r., II OZ 143/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 203/17). W niniejszej sprawie - w związku z tym, iż była to skarga wnoszona za pośrednictwem organu administracji – za datę jej złożenia należało zatem uznać wprowadzenie jej do systemu teleinformatycznego tegoż organu. Jak wynika z urzędowego poświadczenia przedłożenia, załączonego do wniosku, wprowadzenie skargi do systemu teleinformatycznego organu nastąpiło w dniu 12 czerwca 2017 r. o godz. 17.52. Wobec powyższego skarga D.W. winna była zostać przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.- zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. - najpóźniej w dniu 27 czerwca 2017 r. Została natomiast przesłana w dniu 7 lipca 2017 r. Przy czym sam fakt przekazania przez organ skargi wraz z niezbędnymi dokumentami, jak w przedmiotowej sprawie, nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym (por. uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09). Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wymierzenie grzywny podkreślenia wymaga, iż przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. powołaną uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 3 listopada 2009 r.). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organ y. Orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy. Użyty w § 1 art. 55 p.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest pozostawione uznaniu sądu (por. postanowienia NSA: z dnia 15 listopada 2011 r., I OZ 841/11 oraz z dnia 30 marca 2011 r., II OZ 207/11). Wymierzenie grzywny jest bowiem elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w przepisie terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Odpowiedzialność organu wynikająca z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. T. Woś, P.p.s.a., Komentarz, WK 2016, t. 5 do art. 55 i powołane tamże orzecznictwo). Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie jak najbardziej zasadne w górnej granicy wymiaru. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie dopuszczalne są wyjątki (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09). Na fakultatywność orzekania grzywny przez sądy administracyjne zwrócił uwagę NSA we wspomnianej uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., stwierdzając, że obecna konstrukcja ustawowa jest w tej mierze elastyczna i dobrze dopasowana do zmiennych realiów praktyki. Sądy orzekają bowiem wysoką grzywnę, gdy uchybienie terminu było rażące, oddalają zaś wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy (por. postanowienia NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1230/13, z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 344/11 oraz z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OZ 841/11). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż mimo stwierdzonego uchybienia przez organ obowiązkowi przekazania skargi w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wymierzenie grzywny organowi za nieuzasadnione z punktu widzenia wszystkich funkcji jakie pełni tenże środek. Niewątpliwie bowiem grzywna nie pełniłaby funkcji dyscyplinującej z uwagi na to, iż skarga została przesłana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 7 lipca 2017 r. Również niecelowe byłoby stosowanie tej grzywny jako środka represyjnego w sytuacji, gdy opóźnienie wyniosła zaledwie 10 dni i nie miało znaczącego wpływu na rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Grzywna nie spełniałaby także funkcji prewencyjnej. Zważyć bowiem należy, iż organ przekazał skargę - jak już powyżej wspomniano - w dniu 7 lipca 2017 r., a nie w reakcji na doręczony mu wniosek o wymierzenie grzywny, co nastąpiło w dniu 10 lipca 2017 r. Ponadto Sądowi z urzędu jest wiadome, iż jest to pierwsza tego rodzaju sprawa wobec Prezydenta Miasta. Tak więc nie jest to problem systemowy, powtarzający się i wymagający zdecydowanej reakcji ze strony Sądu. Nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie nie było również celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, lecz błędnej oceny przedmiotu skargi i uznania, iż zastosowanie będzie miał termin ogólny wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd - na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.