I OZ 410/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt III SO/Kr 14/10 o wymierzeniu grzywny Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie w sprawie z wniosku Z. B. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny z powodu nieprzekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w sprawie ze skargi Z. B. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie dotyczącej wyznaczonej z urzędu adwokat B. G. w związku ze złożonym wnioskiem o wyznaczenie innego adwokata postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Okręgowej Radzie Adwokackiej w Krakowie grzywnę w kwocie 100 zł. Postanowieniem z 23 lutego 2011 r., sygn. akt III SO/Kr 14/10, na wniosek Z. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Okręgowej Radzie Adwokackiej w Krakowie grzywnę w wysokości 2000 zł za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku z 12 stycznia 2010 r., Z. B. zawarł żądanie nałożenia grzywny na Okręgową Radę Adwokacką w Krakowie na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) z powodu niezastosowania się do przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarżący podniósł, że za pośrednictwem Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie złożył datowaną na dzień 15 października 2009 r. (L. dz. 2107/08), adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność ORA w sprawie wyznaczonej z urzędu adwokat B. G. w związku ze złożonym wnioskiem o wyznaczenie innego adwokata do sporządzenia kasacji od wyroku WSA w Krakowie sygn. I SA/Kr 546/08. Okręgowa Rada Adwokacka do czasu złożenia wniosku nie przekazała skargi sądowi w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. W skardze zarzucał temu organowi bezczynność "w sprawie skargi i wniosków odnośnie adwokat B. G. wyznaczonej z urzędu do sprawy I SA/Kr 546/08", oraz wniósł o rozpoznanie tej skargi w chwili "niezastosowania się ORA do art. 55 § 1 i 2 ppsa". Okręgowa Rada Adwokacka w odpowiedzi podniosła, że dla reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed WSA w Krakowie w sprawie I SA/Kr 546/08 wyznaczono pełnomocnika z urzędu w osobie prof. B. G., która [...].04.2009 r. sporządziła opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku w tej sprawie. W związku z odmową sporządzenia skargi kasacyjnej, skarżący wniósł 8 kwietnia 2009 r. o zmianę pełnomocnika i o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pełnomocnika dotychczasowego. Pismem z dnia 15 maja 2009 r. ORA odmówiła uwzględnienia zarzutów i wniosków skarżącego. Okręgowa Rada Adwokacka wyjaśniła też, że z datowaną na dzień 15 października 2009 r., a wniesioną do ORA 21.10.2009 r. (L. dz. 6946/09) korespondencją dotyczącą postępowania skargowego wobec adwokata B. C., skarżący złożył również adresowane do WSA pismo - skargę na bezczynność w sprawie adw. B. G. Pismo to omyłkowo dołączono do akt postępowania skargowego dot. adwokat B.C. Wskazano, że na wnioski zawarte w datowanej na 15.10.2009 r. korespondencji udzielono odpowiedzi pismem z 23 lutego 2010 r. Zarazem podkreślono, że forma wnoszonych pism budziła wątpliwości co do charakteru środków procesowych i istoty żądań. Podniesiono, że zarzucona skargą bezczynność ORA w załatwieniu wniosku o wyznaczenie innego pełnomocnika z urzędu czy żądanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pełnomocnika dotychczasowego nie dotyczy aktów objętych kontrolą sądownictwa administracyjnego, a przekazanie skargi skutkowało by jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej. W piśmie z 8 października 2008 r. Z. B., podtrzymując swoje dotychczasowe wnioski, podkreślił, że organ samorządu adwokackiego, w zakresie spraw, których dotyczy skarga jest organem administracji publicznej, ponieważ wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej. Poprzez udzielanie pomocy prawnej współdziała w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Powołując postanowienie WSA w Gdańsku z 19 listopada 2007 r., II SO/Gd 5/07 wskazano, że w art. 54 § 2 p.p.s.a. chodzi o organ w subiektywnym znaczeniu, czyli o podmiot, o którym skarżący twierdzi, że jest organem administracji publicznej. Weryfikacja tych twierdzeń należy do sądu administracyjnego, który może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wymierzając grzywnę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że z wniosku o nałożenie grzywny oraz z egzemplarza przedłożonego przy wniosku pisma datowanego na 15.10.2009 r. (nr "L.dz. 2107/09"), adresowanego do WSA w Krakowie za pośrednictwem ORA i określonego jako skarga na bezczynność, nie wynika konkretna data, w której pismo to zostało ORA doręczone. Z odpowiedzi na wniosek (opisanej jako odpowiedź na skargę) z 10.06.2010 r. wynika, że datowana na 15.10.2009 r. skarga na bezczynność została złożona ORA 21 października 2009 r. w ramach pliku korespondencji skarżącego datowanej na 16.10.2009 r. przyjętej przez ORA do L. dz. 6946/09. W związku z powyższym, przewidziany art. 54 § 2 p.p.s.a termin 30 dni, do przekazania Sądowi skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upłynął z końcem 20 listopada 2009 r. Przed wniesieniem wniosku o nałożenie grzywny Okręgowa Rada Adwokacka nie przekazała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, wniesionej za pośrednictwem ORA, datowanej na 15 października 2009 r. skargi Z. B. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie. Ze skargi w sposób jasny wynikało, że adresatem skargi jest Wojewódzki Sad Administracyjny i że pismo ma charakter skargi na bezczynność ORA. Nieprzedstawienie skargi w terminie do dnia 20 listopada 2009 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, stanowi spełnienie przesłanek do wymierzenia grzywny. Samo niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy, stanowi podstawę orzeczenia przez sąd, na wniosek skarżącego o wymierzeniu grzywny, a do kompetencji organu, za którego pośrednictwem wnoszona jest skarga na jego bezczynność ocena, czy skarga podlega czy też nie podlega kognicji sądu administracyjnego, skoro sąd jest wskazany jako adresat skargi. W zażaleniu na powyżej opisane postanowienia, Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, nieprzekazanie skargi sądowi umożliwia wymierzenie organowi grzywny. Wniesiono o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Alternatywnie zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu że Okręgowa Rada Adwokacka nieprzekazując pisma nie rozpatrzyła skargi z 15 października 2009 r., podczas gdy pismo Z. B. zostało potraktowane jak petycje, skargi, wnioski i rozpatrzone zgodnie z przepisami k.p.a. Tym samym brak jest w sprawie przesłanek do nałożenia grzywny. W związku z tymi zarzutami wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez odmowę nałożenia grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że wszelkie zastrzeżenia strony do pełnomocnika wyznaczonego przez organy samorządu adwokackiego stanowią w istocie niepodlegajace postępowaniu administracyjnemu oświadczenia strony o wypowiedzeniu pełnomocnictwa lub żądania zmiany pełnomocnika. Pismo z 15 października 2009 r. zostało załatwione w trybie art. 230 k.p.a. W piśmie z 20 kwietnia 2011 r., Z. B. wniósł o oddalenie zażalenia. Powołana została uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08 i zaprezentowany w doktrynie pogląd, że "wypełnienie wszystkich obowiązków ciążących na organie jest niezależne od tego, czy w przekonaniu organu skarga jest dopuszczalna, czy niedopuszczalna, ani od dostrzeżonych jej braków i prognozy ich usunięcia w toku postępowania sądowoadministracyjnego". Skoro pismo zostało nazwane skargą, a jako adresata wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie można było jej potraktować jako skargi w rozumieniu Działu VIII k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie należało uchylić. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (54 § 1 p.p.s.a.). Należy zaznaczyć, że użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a. termin "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd nie czyni tego automatycznie, winien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu. Ustawodawca nie pozostawia natomiast Sądowi możliwości odstąpienia od wymierzenia grzywny w przypadku zrealizowania przesłanek z art. 54 § 2 p.p.s.a. Redakcja art. 55 § 1 p.p.s.a. uzasadnia wniosek, że wymieniona tam grzywna ma charakter mieszany tj. dyscyplinujący i represyjny. Przyjęciu wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. sprzeciwia się dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że wyłączną przesłanką materialnoprawną takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. czyli (1) nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz (2) przekroczenie 30-dniowego terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Jednocześnie, sam fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do wymierzenia na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny. Podobnie, przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. np. postanowienia NSA z 29 września 2010 r., II OZ 914/10 oraz z 6 maja 2008 r., II OZ 400/08). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie uchybiła ustawowemu trzydziestodniowemu terminowi o którym mowa w art. 54 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że merytoryczny wywód Okręgowej Rady Adwokackiej związany z niewłaściwością tego organu jest zasadny. Jednakże po pierwsze, pojęcie organu zawarte w art. 54 § p.p.s.a. nie oznacza wyłącznie organu administracji publicznej, ale każdy organ, którego akt, czynność lub bezczynność zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Wniosek taki wynika z art. 32 p.p.s.a., który stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro przepis ten mówi tylko o organie, nie precyzując bliżej, o jaki organ chodzi, to oczywistym jest wniosek, że chodzi tu o każdy organ, a nie tylko organ administracji publicznej. Po drugie, nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10, czy z 30 czerwca 2010 r., I OZ 495/10). Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ. Z uwagi na przytoczoną argumentację, Sąd miał obowiązek orzec w przedmiocie grzywny, określając ją jednakże w symbolicznej wysokości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 55 § 1 i art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.