II OZ 799/11

II OZ 799 / 11 POSTANOWIENIE Dnia 20 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Nadleśniczego Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt III SO/Wr 5/11 w zakresie wymierzenia organowi grzywny w sprawie z wniosku A. O. w przedmiocie wymierzenia grzywny Nadleśniczemu Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Nadleśniczemu Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. grzywnę w kwocie 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych. II OZ 799 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie z wniosku A. O. wymierzył Nadleśniczemu Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. grzywnę w kwocie 2.823 złotych za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 25 listopada 2010 r., A. O. (zwany dalej również skarżącym) wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na pismo Nadleśniczego Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. z dnia 14 lipca 2010 r. Skargę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny skutecznie doręczył organowi w dniu 16 grudnia 2010 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru skargi- III KO/Wr 83/10). Następnie w dniu 31 stycznia 2011 r. (data stempla pocztowego, sprawa o sygn. akt III SA/Wr 46/ 11) skarga ta wraz z odpowiedzią została przez organ przekazana do Sądu. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. A. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o ukaranie organu grzywną. Zarządzeniem z dnia 18 stycznia 2011 r. Przewodniczący Wydziału III doręczył organowi wniosek skarżącego, wzywając go do udzielenia odpowiedzi. Pomimo zakreślonego siedmiodniowego terminu organ ten nie udzielił odpowiedzi na wniosek. Zarządzeniem z dnia 18 lutego 2011 r. Przewodniczący Wydziału III wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia, czy w związku z tym, iż w dniu 31 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła od organu skarga, podtrzymuje wniosek o ukaranie tego organu grzywną. W odpowiedzi skarżący wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. (sygn. akt III SO/Wr 1/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek o ukaranie organu grzywną, wskazując, że organ przekazał skargę z nieznacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), a w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 46/11 odrzucono skargę z uwagi na brak kognicji Sądu. W wyniku zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r. r. (sygn. akt II OZ 481/11) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podkreślając, że wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. W razie stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na przyczyny tego uchybienia i w razie złożenia stosownego wniosku przez stronę, spełnione są przesłanki obligujące do wymierzenia organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w rozpoznawanej sprawie te przesłanki zostały spełnione. Dodano również, że ukaranie organu grzywną w przypadku niewykonania ustawowych obowiązków ma charakter nie tylko dyscyplinujący, ale także represyjny i prewencyjny. Rozpoznając ponownie wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, podkreślił na wstępie swoje związanie wykładnią dokonaną powyższym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a.) przepisów regulujących wymierzenie organowi grzywny w razie nieterminowego przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji był on zobowiązany stwierdzić, że wniosek skarżącego zasługiwał na uwzględnienie. Wskazując następnie na treść art. 54 § 1 i 2 oraz art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wymierzenie organowi grzywny ma na celu- jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny- nie tylko dyscyplinowanie organu, lecz również pełni funkcję represyjną i prewencyjną i jest uzależnione od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy oraz złożenia wniosku przez stronę. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budził wątpliwości fakt, iż Nadleśniczy Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. nie uczynił zadość wymogom art. 54 § 2 p.p.s.a. Skoro bowiem skargę na pismo Nadleśniczego z dnia 14 lipca 2011 r. doręczono mu skutecznie w dniu 16 grudnia 2010 r., to organ ten obowiązany był najpóźniej w dniu 17 stycznia 2011 r. przekazać Sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią. Organ obowiązek ten zrealizował natomiast dopiero w dniu 31 stycznia 2011 r., a zatem po terminie wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zważywszy na powyższe, wobec uchybienia wskazanemu w przepisach terminowi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, jej wymiar wyliczając na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2010 r. i w drugim półroczu 2010 r., określającym przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2010 r. na kwotę 2.822,66 złotych. Z uwagi na nieznaczne przekroczenie terminu Sąd wymierzył grzywnę w najniższej możliwej wysokości. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jak na wstępie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Nadleśniczy Lasów Państwowych Nadleśnictwa S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 54 § 1, art. 55 i art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie art. 196 p.p.s.a. strona wniosła również o wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż Nadleśniczy jest organem administracji publicznej i tym samym, jako organ podlega przepisowi art. 54 i art. 55 p.p.s.a., gdy tymczasem takim organem nie jest i nie zachodzi przesłanka określona w ww. przepisie, 2. z ostrożności procesowej na wypadek nie przyjęcia zarzutu określonego w pkt 1 podniesiono, iż mimo nieznacznego przekroczenia terminu do przekazania dokumentów, zastosowano karę grzywny niewspółmierną do charakteru i czasu trwania tegoż przekroczenia. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że Nadleśniczy nie jest organem w rozumieniu art. 5 § 2 k.p.a., a nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje starosta, z którym nie zawierał żadnych porozumień w kwestii przekazania uprawnień. Zlecenie Nadleśniczemu sporządzenia planu zalesienia jest czynnością opiniodawczą i nie odbywa się w postępowaniu administracyjnym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 46/11 nie uznał go za organ i odrzucił skargę A. O. Ponadto dla Nadleśniczego przedmiotowa sytuacja była nowa, gdyż nigdy wcześniej nie występował w charakterze organu przed sądem. Opóźnienie nie miało negatywnego wpływu na sytuację prawną stron, a przedstawione przyczyny uchybienia nie świadczą o lekceważeniu procedur. Strona również zwróciła uwagę, że określenie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. W przepisie tym również nie określono dolnej jej granicy. W orzecznictwie zaś nieznaczne opóźnienia, nie wynikające ze złej woli są traktowane zdecydowanie łagodniej. Odpowiedź na zażalenie wniósł A. O., wnosząc o jego odrzucenie w całości, zarzucając mu rażące naruszenie art. 229 oraz art. 203 p.p.s.a., art. 5 § 1 pkt 4, art. 20 § 1 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1, 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a także wnosząc o zwrot wszystkich kosztów sądowych od strony przeciwnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest częściowo zasadne. Zgodnie z art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywnę, o której mowa w powyższym przepisie, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W warunkach przedmiotowej sprawy koniecznym jest przypomnienie, iż kwestia zasadności wymierzenia Nadleśniczemu Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. grzywny z powodu nie wykonania obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., została przesądzona w wydanym uprzednio w sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OZ 481/11. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że "nie ulega wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie wykonał" i "w tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny nie mógł zostać uznany za niezasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę". Słusznie, zatem eksponował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia swoje związanie powyższą oceną Sądu kasacyjnego, stosownie do normy art. 190 p.p.s.a. i konieczność wymierzenia przedmiotowej grzywny. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do argumentacji zażalenia, że strona wnosząca zażalenie nie jest organem administracji publicznej, a co zostało stwierdzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 46/11, wyjaśnić trzeba, iż twierdzenia te pozostają bez wpływu na niniejszą sprawę. Przede wszystkim, bowiem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Na powyższy pogląd wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia: z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11). Badanie dopuszczalności skargi należy wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożone przez organ. Powyższe czyniło, zatem niezasadnym zarzuty zażalenia dotyczący naruszenia w tym zakresie dyspozycji art. 54 i 55 p.p.s.a. Podzielić natomiast należało zarzuty strony wnoszącej zażalenie odnośnie wysokości wymierzonej grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu. Miarkując grzywnę w przedmiotowej sprawie, Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przede wszystkim okres zwłoki w wykonaniu obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., słusznie wskazał na nieznaczne przekroczenie terminu. Błędnie jednak uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości stanowi najniższą, możliwą jej wysokość. Norma art. 154 § 6 p.p.s.a. określa bowiem jedynie maksymalną wysokość grzywny. Uwzględniając powyższe, jak również okoliczności ustalone w skarżonym postanowieniu, a nie zakwestionowane skutecznie przez strony, mając przy tym też na względzie charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż koniecznym będzie ustalenie wysokości nałożonej na tenże organ grzywny, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., określając jej wysokość na kwotę 1000 złotych. Ze wskazanych wyżej względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 55 § 1 i art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.