II OZ 481/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt III SO/Wr 1/11 oddalające wniosek o wymierzenie Nadleśniczemu Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu Pismem z dnia 25 listopada 2010 r., A. O. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na pismo Nadleśniczego Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Wskazaną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu doręczył organowi w dniu 16 grudnia 2010 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru skargi - III KO/Wr 83/10). Następnie skarga ta wraz z odpowiedzią została przez organ przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 31 stycznia 2011 r. (data stempla pocztowego, sprawa o sygn. akt III SA/Wr 46/11). Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r., A. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosek o ukaranie organu grzywną. Zarządzeniem z dnia 18 stycznia 2011 r. Przewodniczący Wydziału III doręczył organowi wniosek skarżącego, wzywając do udzielenia odpowiedzi. Pomimo zakreślonego siedmiodniowego terminu organ na wniosek ten nie udzielił odpowiedzi. Zarządzeniem z dnia 18 lutego 2011 r. Przewodniczący Wydziału III wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia, czy w związku z okolicznością, iż w dniu 31 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła od organu skarga, podtrzymuje wniosek o ukaranie tego organu grzywną. W odpowiedzi skarżący wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając wniosek A. O. w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że na podstawie art. 54 § 1 i 2 tej ustawy skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przy czym organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Sąd stwierdził, że w świetle okoliczności sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż Nadleśniczy Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. nie uczynił zadość wymogom cytowanego art. 54 § 2 p.p.s.a. Skoro bowiem skargę na pismo Nadleśniczego Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. z dnia [...] lipca 2010 r. doręczono mu skutecznie w dniu 16 grudnia 2010 r., to organ ten obowiązany był najpóźniej 17 stycznia 2011 r. przekazać Sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Organ obowiązek ten zrealizował natomiast dopiero w dniu 31 stycznia 2011 r., a zatem po terminie wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę okoliczność, iż Nadleśniczy Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S., po pierwsze przekazał skargę z nieznacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., a po drugie w sprawie – już rozpoznanej – a odrzuconej z uwagi na brak kognicji sądu (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 46/11) Sąd uznał, że nałożenie grzywny na organ nie będzie celowe. Sąd podkreślił, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienia przezeń obowiązków procesowych. Ponieważ sytuacja będąca przedmiotem oceny Sądu ma charakter incydentalny i jednostkowy, kładzenie nacisku na funkcję represyjną i nałożenie kary grzywny na organ nie jest uzasadnione. Obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a., choć po terminie, został wykonany, nałożenie grzywny w świetle okoliczności sprawy uznać można było za zbędne. Sąd odwołał się ponadto do argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GZ 78/08, w której Sąd ten zwracając uwagę na przewidzianą przez ustawodawcę sekwencję środków służących realizacji celu przyśpieszenia postępowania i zdyscyplinowania organu stwierdził, że nałożenie grzywny nie służy zastosowaniu represji wobec organu lecz umożliwieniu rozpoznania sprawy. Podniósł, że odrębność postępowania wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny oparta jest na założeniu jego usytuowania w przedziale czasowym pomiędzy wniesieniem skargi a jej przekazaniem do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2011 r. wniósł A. O., zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że Sąd oddalając wniosek dokonał błędnej wykładni przepisów, a takowe orzeczenie sądu byłoby przyzwoleniem dla innych organów administracji publicznej na niewywiązywanie się z nałożonego prawem obowiązku. Sąd błędnie założył, że miesiąc grudzień ma 30 dni a nie jak to wynika z kalendarza 31 dni. Zatem skarga dostarczona skutecznie dnia 16 grudnia 2010r. powinna być przekazana dnia 15 stycznia 2011 r. Sąd całkowicie pominął aspekt moralny w toczącym się postępowaniu i nie podjął żadnej próby wyjaśnienia czy owe opóźnienie wynikało ze świadomego zachowania czy z nawału obowiązków służbowych. Skarżący powołał się również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – organ przekazał skargę po upływie ustawowego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. W związku z powyższym, skoro skarga A. O. wpłynęła do Nadleśniczego Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. dnia 16 grudnia 2010 r., a w ciągu 30 dni od jej otrzymania organ nie przekazał jej Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, to nie ulega wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie wykonał. Zauważyć w tym miejscu trzeba – wobec zarzutu podniesionego w zażaleniu - że Sąd I instancji prawidłowo, bo zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. wskazał 17 stycznia 2011 r. jako ostatni dzień terminu do wykonania tego obowiązku. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny nie mógł być uznany za niezasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wskazać w tym miejscu należy, że nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Powtórzyć też trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym uwagi podniesione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), że funkcja dyscyplinująca polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy aktualizuje się wtedy, gdy organ nie dopełnił w terminie tej czynności. Wówczas też występuje dodatkowo funkcja represyjna. Natomiast w przypadku, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Ta funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP., a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Z powyższych względów należało uznać zażalenie za uzasadnione i uchylić zaskarżone postanowienie oddalające wniosek A. O. o wymierzenie grzywny, zobowiązując Sąd do uwzględnienia w dalszym postępowaniu uwag poczynionych w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.