IV SA/Wa 1832/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi W. N. i S. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257 j.t.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w P. z [...] grudnia 1974 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. N. za przejętą nieruchomość położoną we wsi P., gmina B. powiat P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,6944 ha. Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - zarządzeniem nr [...] z [...] lutego 1974 r. Naczelnik Powiatu w P. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, we wsi P.; zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1974 r. nr [...], poz. [...]; w § 1 pkt 1 zarządzenia nr [...] została wskazana nieruchomość m.in. S. N. oznaczona jako działka nr [...], jako przechodząca na własność Państwa na podstawie art. 8 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. 1969, Nr 27, poz. 216 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o terenach budowlanych", - decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] orzeczono o przyznaniu na rzecz Wywłaszczanej odszkodowania za nieruchomość, w wysokości 77,117 zł, - pismem z [...] sierpnia 2016 r. W. N. i S. N. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1974 r. podnosząc zarzut antydatowania decyzji, braku rozprawy, braku powołania biegłych, - stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 19.05.1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49), - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym; celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.05.1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.1987 r., sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35); - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu, - zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o terenach budowlanych, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U 1961, Nr 18, poz. 94) zwanej dalej "ustawą o wywłaszczaniu" z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych; właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej; podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości; art. 10 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania; przepisy ustawy o terenach budowlanych ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania; rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. 1973 r., Nr 20 poz. 117) zwane dalej "rozporządzeniem o odszkodowaniu" wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy organ powiatowej rady narodowej; w myśl § 1 rozporządzenia o odszkodowaniu wysokość i sposób wypłaty odszkodowania następowała na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości; wywłaszczenie nieruchomości i wypłata z tego tytułu odszkodowania regulowały ówcześnie przepisy ustawy o wywłaszczaniu; na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości; cenę za grunty ustalano w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. 1974, nr 7, poz. 54) zwanego dalej "rozporządzeniem o sprzedaży państwowych nieruchomości"; właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości, - wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie Zarządzenia Naczelnika Powiatu w P. z [...] lutego 1974 r. w sprawie ustalenia podwyższonych stawek odszkodowania za grunty rolne i leśne nabywane lub wywłaszczanie w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej w powiecie [...], gdzie - w paragrafie 3 - zostały wymienione stawki odszkodowania przewidziane dla gruntów, znajdujących się we wsiach niewymienionych w paragrafie 1 i 2 czyli dla wsi P., - nieruchomość Wywłaszczonej stanowiła grunt rolny klasy IV b - gdzie stawka wynosiła 1,10 zł za 1 m2; stawka została czterokrotnie powiększona i wyniosła 4,40 zł za 1 m2; w oparciu o przeszacowanie powierzchni wywłaszczanej nieruchomości wg stawki przewidzianej dla danej klasy czyli 16944 m2 x 4,40 zł = 74.552 zł i taka kwota została przyznana decyzją z 1974 r., - w decyzji z 1974 r. zostało też przyznane odszkodowanie w kwocie 2.565 zł za inne składniki; z uwagi na brak akt archiwalnych organ nie był w stanie dokonać oceny przyznanego odszkodowania za inne składniki; fakt przyznania odszkodowania za inne składniki jest dowodem na udział w sprawie biegłego, bowiem szacowanie naniesień roślinnych czy budowlanych dokonywane było przez uprawnione osoby posiadające wiedzę specjalistyczną, - brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji; brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.07.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 540/09, publ. LEX nr 552557); niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania, - przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy, gdyż nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy o terenach budowlanych; obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania; ustawa o terenach budowlanych oraz rozporządzenie o odszkodowaniu stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości; kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy ustawy o wywłaszczaniu; przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym; ustawa o terenach budowlanych nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu; nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy miały zastosowanie z ustawy o wywłaszczaniu; wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności; problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. 1972, Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne; brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy o terenach budowlanych przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, - decyzja z 1974 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa; odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie sztywnej stawki, ustalonej przez Naczelnika Powiatu w P., - użyty w art. 9 ust. 1 ustawą o terenach budowlanych zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej); zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej, - przyznane odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami; decyzja z 1974 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania; decyzja nie naruszała pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy o wywłaszczeniu, art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych, - art. 8 K.p.a., poprzez pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej. W skardze wskazano na antydatowanie decyzji z 1974 r. Decyzja nie mogła być wydana [...] grudnia 1974 r., bowiem blankiet decyzji został sporządzony [...] grudnia 1974 r. Decyzja z 1974 r. rażąco narusza prawo, albowiem wysokość odszkodowania ustalono bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Orzekając w sprawie trafnie przywołano jej istotne uwarunkowania – przesłanki nieważności decyzji oraz treść regulacji, dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywiedziono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzję z 1974 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną, Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W jego świetle, wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, ukształtowanych przez długi czas, leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy - ze względów obiektywnych - zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Uwagi, dotyczące ochrony praw nabytych, trzeba odnosić także wprost do sytuacji prawnej Skarb Państwa. Należy on bowiem do pełnoprawnych członków obrotu prawnego. Nie sposób uznać, aby jego interesy podlegały węższej ochronie niż np. poszczególnych osób czy korporacji. Decyzja o wypłacie odszkodowania w określonej wysokości skutkuje nałożeniem określonej powinności na Skarb Państwa, lecz stanowi równocześnie o zwolnieniu go z obowiązku wypłaty wyższego odszkodowania, niż wynika to z prawomocnej decyzji. W takiej sytuacji wzruszenie decyzji w przedmiocie odszkodowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach nadzwyczajnych, zakreślonych przez prawo - gdy stosowne orzeczenie wydano z oczywistym pokrzywdzeniem konkretnych osób, wobec naruszenia ówczesnego porządku prawnego. Odnosząc się w tym kontekście kolejno do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje. Trafnie wychodzi organ, że - wobec zastosowania przepisu odsyłającego, zawartego w ustawie o terenach budowlanych - były możliwe wątpliwości interpretacyjne, co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o wywłaszczaniu, w zakresie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych. Przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie postępowaniem odszkodowawczym. Wskazanie w ustawie o terenach budowlanych, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy o wywłaszczeniu przy braku ścisłego wskazania do jakich regulacji następuje odesłanie nie pozwalało jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy ustawy o wywłaszczeniu miały zastosowanie. W takim razie, o ile by nawet uznać, że - przy prawidłowym zastosowaniu danych regulacji - rozprawę należałoby przeprowadzić, nie sposób uznać, aby uchybienie temu wymaganiu proceduralnemu mogło być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. Zwłaszcza, gdy – jak w rozpatrywanym przypadku - odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy nie pozostawało w oczywistym związku z ewentualną materialną wadliwością orzeczenia. Zarzut skarżących o braku udziału biegłego w postępowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy uznać za chybiony. Jak wskazał organ w decyzji z 1974 r. oprócz odszkodowania za nieruchomość zostało również przyznane Wywłaszczonej odszkodowanie za inne składniki. Fakt przyznania odszkodowani za inne składniki uprawdopodabnia udział biegłego w postępowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania, albowiem szacowanie naniesień roślinnych czy budowlanych, a więc innych składników, było dokonywane, co do reguły, przez uprawnione osoby, posiadające wiedzę specjalistyczną, a zatem biegłych rzeczoznawców majątkowych. Poza sporem pozostawała okoliczność niekompletności akt archiwalnych postępowania administracyjnego. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje jednak, że nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w konsekwencji nie można stwierdzić czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r. Niemożliwość odszukania opinii rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że taki dokument nie został sporządzony w toku postępowania administracyjnego, w szczególności jeżeli jego istnieniu nie przeczy już treść decyzji z 1974 r. Z uwagi na udział biegłego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania na rzecz Wywłaszczonej nie można uznać, aby decyzja z 1974 r. została wydana rażącym naruszeniem prawa, a więc takim, które stałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Odnosząc się do twierdzeń skarżących odnośnie antydatowania decyzji z 1974 r. należy stwierdzić, że z uwagi na brak kompletności akt administracyjnych nie można obecnie wykluczyć, że wystąpił błąd w podaniu daty wykonania druków decyzji ([...] grudnia 1974 r.). Błąd w druku decyzji nie stanowi jednak wady stanowiącej rażące naruszenie prawa i uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z 1974 r. z obrotu prawnego. Z kolei nawet gdyby uznać, że faktycznie doszło do antydatowania decyzji, nie można by uznać aby stanowiło to samodzielnie o kwalifikowanej wadliwości decyzji, o ile działanie takie nie wpłynęło na zakres praw i obowiązków Wywłaszczonej. Rozbieżności daty decyzji oraz daty nakładu drukarskiego decyzji bądź antydatowanie decyzji nie rzutowały w żaden sposób na treść kwestionowanego aktu. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.