II OSK 2328/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 709/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 709/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] (dalej zobowiązany albo skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z [...] lipca 2017 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej PINB) nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 32.843,77 zł, w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanej nadbudowy piętra budynku [...]na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ul. [...] w [...] i uporządkowania terenu po rozbiórce. W podstawie prawnej postanowienia organ egzekucyjny powołał przepisy art. 22 § 4, 119, 121 § 4 i 5 oraz 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.). W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek rozbiórki nadbudowy piętra budynku [...] wynika z decyzji ostatecznej PINB z [...] września 2012 r., znak [...]. Upomnienie wzywające skarżącego do wykonania obowiązku, wystosowane zostało w dniu 20 listopada 2013 r., a tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 20 listopada 2013 r. i doręczono skarżącemu w dniu 25 listopada 2013 r. Zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie nie zostało uwzględnione. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. WINB stwierdził prawidłowość ustalenia faktu niewykonania ostatecznego obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego oraz zgodność z przepisami egzekucyjnymi postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na rozbiórce części obiektu budowlanego. W skardze na to ostateczne postanowienie organu skarżący podniósł zarzut: - naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. przez naruszenie zasady wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, - naruszenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej pr.bud.), poprzez nie wzięcie pod uwagę treści decyzji o pozwoleniu na budowę z 1970 r.; - naruszenia art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) przez brak wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy; W uzasadnieniu zobowiązany podniósł argument niewykonalności rozbiórki nadbudowy z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie tej skargi. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA zwrócił uwagę, że w ramach kontroli z prawem postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, sąd administracyjny sprawdza jedynie formalną prawidłowość wszczęcia i prowadzenia egzekucji oraz trafność wyboru środka egzekucyjnego i prawidłowość jego określenia. Podnoszenie na etapie stosowania środków egzekucyjnych, zarzutów merytorycznych wobec tytułu wykonawczego jest spóźnione i niedopuszczalne. Ten etap postępowania nie daje bowiem zobowiązanemu możliwości merytorycznej obrony. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Prawa do merytorycznej kontroli decyzji, której wykonanie egzekwuje organ egzekucyjny stosując zaskarżony środek egzekucyjny, nie ma również sąd administracyjny, który kontroluje zastosowanie środka egzekucyjnego. Sąd administracyjny sprawdza wyłącznie prawidłowość toku egzekucji. Z tych przyczyn podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ egzekucyjny art. 48 pr.bud. trafia w próżnię, gdyż przepis ten w ogóle nie był stosowany przez organ egzekucyjny i nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Również zarzucone naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście niewyjaśnienia kwestii legalności zrealizowania nadbudowy budynku, objętej nakazem rozbiórki, jest nietrafne, skoro okoliczności związane z ustaleniem legalności robót budowlanych nie mogły być wyjaśniane w postępowaniu. WSA zauważył, że tylko jeden zarzut skargi odnosił się do niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia zasady wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zdaniem Sądu zasada powyższa nie została naruszona. Zaważywszy na treść obowiązku nałożonego decyzją z [...] września 2012 r., dla jego wyegzekwowania można było zastosować albo grzywnę w celu przymuszenia, albo wykonanie zastępcze. Przymuszenie zobowiązanego do samodzielnego wykonania obowiązku rozbiórki jest najtrafniejszym i najmniej uciążliwym dla zobowiązanego środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku. Jego celem nie jest doprowadzenie do dolegliwości finansowej ale przymuszenie - pod sankcją groźby tej dolegliwości – do wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym. Wykonanie przez zobowiązanego obowiązku spowoduje umorzenie grzywny nie ściągniętej, zaś w przypadku jej wcześniejszego uiszczenia bądź ściągnięcia, możliwy jest w uzasadnionych przypadkach zwrot grzywny (art. 125 § 1 i 126 u.p.e.a.). Skarżący nie podniósł w skardze zarzutów podważających formalną poprawność toku egzekucji. Sąd z urzędu, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz sprawdzając formalną prawidłowość wszczęcia i prowadzenia egzekucji, również nie dopatrzył się błędu organu egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, z powodu zagrożenia dla konstrukcji budynku wykonaniem rozbiórki nadbudowy, WSA podkreślił, że przy zarzucie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niewykonalność powinna się ujawnić już po ostatecznym powstaniu obowiązku i przed upływem terminu do jego wykonania. Wykonalność decyzji jest bowiem merytoryczną cechą ważności decyzji, a zakaz wkraczania organu egzekucyjnego w ocenę słuszności merytorycznej decyzji oznacza, że brak wykonalności obowiązku podnoszony w toku egzekucji administracyjnej musi być oparty o stan niewykonalności powstały po dacie wydania decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna, której nieważności z powodu obarczenia wadą niewykonalności istniejącą w momencie podejmowania decyzji nie stwierdzono, powinna być traktowana jako wykonalna (niewykonalnej decyzji organ administracji publicznej nie mógłby ważnie wydać). WSA zauważył, że z akt administracyjnych wynika, że decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2014 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowy piętra budynku [...] w [...] przy ul. [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 grudnia 2014 r., sygn. VII SA/Wa 1231/14 oddalił skargę inwestora na tę decyzję i wyrok powyższy stał się prawomocny. WSA podkreślił przy tym, że zarzut niewykonalności egzekwowanego obowiązku powinien był być podnoszony na etapie postępowania egzekucyjnego w zarzutach do tego postępowania, składanych w ciągu 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego, o czym skarżący był pouczony przy doręczeniu mu tytułu wykonawczego. W skardze kasacyjnej zobowiązany reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r. w całości, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucając: 1) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 161 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki w postaci realnego zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego oraz ważnych interesów państwa, 2) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, jak również zaufania obywatela do Państwa, 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w zw. z art. 34 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zweryfikowania okoliczności, czy skarżący jest osobą zdolną do czynności prawnych, co mogło skutkować faktycznym pozbawieniem skarżącego czynnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący nie ma żadnego rozeznania co do sytuacji, w której się znajduje i stan ten trwał na etapie całego postępowania, zaś skarżący nie miał możliwości należytej obrony swoich praw, 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia Sądu w sposób nienależyty, który uniemożliwia podjęcie zasadnej polemiki z wyrokiem Sądu i nie pozwala na prześledzenie logicznego toku rozumowania Sądu, a to brak uzasadnienia Sądu w zakresie co do nieuwzględnienia m. in. zarzutu dotyczącego posiadania przez skarżącego pozwolenia na budowę i jego zakresu, jak również nierozważenie przesłanek nieważności postępowania, które Sąd powinien brać pod uwagę z urzędu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie zidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie zasługiwały na uwzględnienie. Pomijając okoliczność braku przyporządkowania zarzutów do jednej z dwóch podstaw kasacyjnych o których art. 174 p.p.s.a. stanowi w odrębnych punktach i co powinno mieć wpływ na samą konstrukcję tych zarzutów, wymownym był brak uwzględnienia w obrębie tych podstaw przepisów u.p.e.a. Skoro postanowienia organów obu instancji zapadły w ramach toczącego się administracyjnego postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisów tej właśnie ustawy, w tym art. 119, 121 § 4 i 5 oraz art. 122 u.p.e.a., poprzestanie na powierzchownych w swojej treści zarzutach odnoszących się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także art. 161 oraz art. 34 k.p.a. było dalece niewystarczające dla dokonania oceny zgodności z prawem nałożenia na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia, także przez pryzmat wyroku oddalającego skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. W niniejszej sprawie art. 161 k.p.a. w ogóle nie znajdował zastosowania. Raz jeszcze trzeba w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej był wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r. oddalający skargę na postanowienie zapadłe w przedmiocie nałożenia na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia. Przedmiotem skargi nie była decyzja wydana w oparciu o art. 161 § 1 k.p.a. Tryb postępowania o którym stanowi ten przepis nie został w ogóle zainicjowany, stąd też niezrozumiałym jest czynienie sądowi I instancji zarzutu naruszenia tego przepisu. Z treści skargi kasacyjnej, poza samymi twierdzeniami pełnomocnika procesowego nie wynika w żaden sposób, jakoby skarżący kasacyjnie był pozbawiony zdolności do czynności prawnych. Nawet gdyby tak było, okoliczność ta nie powinna była zostać podniesiona w ramach kwestionowania legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Art. 34 k.p.a. przywołany w podstawie kasacyjnej stanowi o wyznaczeniu przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z akt sprawy nie wynika, aby tego rodzaju działania były względem skarżącego kasacyjnie podejmowane. Sam fakt zaawansowanego wieku oraz problemów zdrowotnych skarżącego kasacyjnie, mimo niewątpliwie wynikających z tego trudności dla codziennego funkcjonowania, nie może stanowić usprawiedliwienia dla niepodejmowania czynności egzekucyjnych, gdy obowiązek nałożony ostateczną decyzją nie jest wykonywany w sposób dobrowolny. Dokonując kontroli postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. WSA trafnie skupił swoją uwagę na legalności jego wydania, badając wystąpienie przesłanek do nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz sposobu ustalenia jej wysokości. Sąd ten trafnie podniósł, że na etapie toczącej się egzekucji powracanie do kwestii legalności zrealizowania nadbudowy budynku nie jest prawnie dopuszczalne. WSA celnie w tej materii zwrócił uwagę na brzmienie art. 29 § 1 u.p.e.a., stosownie do którego organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Innymi słowy, ciągłe powracanie do treści nałożonego na skarżącego kasacyjnie obowiązku, ustalonego ostatecznie w decyzji z dnia [...] września 2012 r., nie mogło przynieść spodziewanego rezultatu w postaci umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. WSA prezentując takie stanowisko nie naruszył ani zasad ogólnych postępowania administracyjnego o których stanowią art. 7 i 8 k.p.a., ani art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zarzut taki - jako samodzielna podstawa kasacyjna - może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08 niepubl.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu, tj. jako samodzielnej podstawy, kwestionować merytorycznej poprawności stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze obecny stan epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, stąd też sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.