I OSK 3232/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/15 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/15 oddalił skargę D. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zostały wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku nr [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. - W. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] wydanej na zasadzie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. PRL 1974/10/64, ostatnia zmiana 1975/17/94, dalej: ustawa z dnia 12 marca 1958) o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 7504 m2 położonej w W. przy ul. G. [...], oznaczonej jako działki nr [...] cz., [...] i [...] z obrębu [...], stanowiącej własność C. S. W uzasadnieniu wskazano, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wystąpiła D. S., następczyni prawna C. S., podnosząc, iż decyzję tę wydano z naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę na pominięcie podczas przeprowadzania rozprawy administracyjnej wysłuchania biegłych powołanych przez Naczelnika Powiatu, o czym w jej ocenie świadczy brak obligatoryjnego protokołu z tej czynności. Ponadto zdaniem wnioskodawczyni sporządzone w sprawie elaboraty szacunkowe nie odpowiadały kryteriom ustawy z dnia 12 marca 1958 roku - zostały sporządzone przez biegłych Urzędu [...] W., zamiast biegłych powołanych przez Naczelnika Powiatu, są też niespójne i wadliwie aneksowane. Wnioskodawczyni zaznaczyła również, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynika z odręcznej notatki służbowej, a nie z elaboratów szacunkowych. W tych okolicznościach zarzuciła, że przedmiotowa kwota odszkodowania została ustalona przez osobę do tego nieuprawnioną, z rażącym pominięciem procedury z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Wojewody decyzja z dnia [...] lipca 1976 r., zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i w części dotyczącej przyznania i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie jest obarczona wadą powodującą zasadność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rozstrzygnięcie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ zaznaczył, że decyzjami o lokalizacji szczegółowej wydanymi w dniu [...] czerwca 1974 r. nr [...] i [...] Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] W. przeznaczył przedmiotową nieruchomość pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Urząd Dzielnicowy W. - W. Wydział Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wystąpił do C. S. (ówczesnej właścicielki nieruchomości) z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości położonej przy ul. G. na rzecz Skarbu Państwa za cenę 156 736,00 zł. Po zapoznaniu się z ofertą C. S. nie wyraziła zgody na zbycie z uwagi na brak wliczenia w kwotę odszkodowania wartości budynku mieszkalnego. W konsekwencji powyższego sprawa została skierowana na drogę postępowania administracyjnego - wywłaszczeniowego. Ostateczne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało za grunt, roślinność i obiekty budowlane. Budynki i urządzenia budowlane (budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, ogrodzenie, szambo, sieć wodno-kanalizacyjna i przyłącze elektryczne) zostały oszacowane przez W. N. i J. K., biegłych Urzędu [...] W. w zakresie spraw budowlanych. Sporządzona przez nich opinia z kwietnia 1975 r. została zaktualizowana według cen z 1976 roku przez biegłego J. K. na kwotę 166 101 zł. Odszkodowanie za rośliny wieloletnie ustalono na podstawie elaboratu szacunkowego sporządzonego przez M. O., biegłego Urzędu [...] W. w zakresie spraw ogrodniczych na kwotę 927 zł. Grunty zostały oszacowane na kwotę 166 072 zł. Organ przyznał, że w aktach archiwalnych brak jest opinii biegłego w zakresie oszacowania wartości samego gruntu, wskazał natomiast, że znajduje się w nich notatka służbowa z dnia 17 lipca 1976 r. o tytule "wyliczenie odszkodowania", w której zawarte zostało podsumowanie wszystkich składników przyznanego odszkodowania, tj. odszkodowanie za grunt, za roślinność i za składniki budowlane. Podkreślił też, że poza lokalizacją wspomnianej inwestycji znajdowało się 2975 m2, które przejęto w drodze wywłaszczenia na wniosek ówczesnej właścicielki, gdyż jej zdaniem nie nadawały się do dalszego racjonalnego użytkowania. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. S., powtarzając swoją argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy podzielając i powtarzając argumentację organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Ministra wniosła D. S., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegające na uznaniu, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, podczas gdy ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową nastąpiło z pominięciem sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej [...] W. i przedstawienia elaboratu na rozprawie, a wysokość odszkodowania wyliczona została przez urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji, a zatem zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa spowodowanego pogwałceniem reguł ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, iż wysokość odszkodowania za nieruchomość gruntową ustalona została w sposób zgodny z obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisami prawa, tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a także na dokonaniu błędnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, iż brak operatu szacunkowego, bądź jakichkolwiek dokumentów świadczących o jego sporządzeniu lub zamiarze sporządzenia nie oznacza, iż taki dokument nie został przez organ sporządzony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2012 roku nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów obydwu instancji, że decyzja wywłaszczeniowa, będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Sądu I instancji znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty świadczą jednoznacznie o zgodzie ówczesnej właścicielki na warunki wywłaszczenia, na ich akceptację i chęć jak najszybszego zakończenia całego postępowania. Dokumenty te wskazują też niezbicie na to, że brała czynny udział w toku całego postępowania administracyjnego, miała całkowitą swobodę wypowiedzenia się na istotne dla procesu wywłaszczeniowego okoliczności, czego niekwestionowanym dowodem jest ustalenie ostatecznej wartości odszkodowania na podstawie opinii szacunkowych-elaboratów biegłych. Dodatkowo decyzja wydana w oparciu o niekwestionowaną przez właścicielkę kwotę odszkodowania nie została przez nią zaskarżona. Sąd zwrócił też uwagę na to, że znaczną część nieruchomości - aż 2975 m2 - wywłaszczono na wniosek właścicielki, mającej przecież świadomość metodologii wyliczenia i stawek odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji trudno uznać w tej sytuacji, że C. S. protestowała przeciw warunkom ustalania odszkodowania, zwłaszcza, że wniosek o "dowłaszczenie" złożyła niezależnie i to przed rozprawą, na której to w ocenie skarżącej zostały rażąco naruszone zasady ustalania odszkodowania (wskutek absencji biegłego i braku elaboratu co do wartości nieruchomości). Ustosunkowując się do zarzutu braku uczestnictwa biegłych na rozprawie, Sąd I instancji przyznał rację skarżącej, że brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Uznał jednak, że to uchybienie nie może być oceniane w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie miało bowiem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Tym samym uczestniczyli w postępowaniu odszkodowawczym. Sąd podkreślił, że strona zaaprobowała wysokość ustalonego na podstawie tych opinii odszkodowania i oświadczyła, że nie będzie wnosić zastrzeżeń co do zawartych w nich kwot i w istocie nie wniosła odwołania. A zatem w ocenie Sądu nie było potrzeby, aby fizycznie przesłuchiwać biegłych na powyższe okoliczności w sytuacji braku jakichkolwiek zastrzeżeń do ostatecznej wyceny stanowiącej podstawę decyzji wywłaszczeniowej. Zatem to uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygniecie. Odnosząc się do braku w aktach archiwalnych opinii biegłego zakresie oszacowania wartości samego gruntu, Sąd stanął na stanowisku, że niemożność odszukania przez organy określonego dokumentu po upływie blisko 40 lat od momentu, w którym miał być sporządzony, nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym. Nie można w ocenie Sądu zgodzić się ze skarżącą, iż taki dowód nie został przez organ dopuszczony i przeprowadzony, zwłaszcza w sytuacji istnienia innych dowodów, świadczących o sporządzeniu takiej opinii. Sąd podkreślił, że dowodu na to, że przedmiotowa opinia nie została sporządzona nie stanowi w szczególności powoływana przez skarżącą notatka służbowa z dnia 17 lipca 1976 r. zatytułowana "wyliczenie odszkodowania". Zdaniem Sądu notatka ta stanowi jedynie robocze podliczenie należnych kwot odszkodowania, dokonane bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Sąd dodał, że kwota należnego odszkodowania za grunt była już C. S. znana wcześniej, co potwierdza m.in. notatka służbowa z dnia 9 lipca 1976 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła D. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 153 w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem polegającej na bezzasadnym przyjęciu, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju w sposób prawidłowy dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału w wyniku czego uznał, że wysokość odszkodowania za nieruchomość gruntową ustalona została w sposób zgodny z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa, tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958, podczas gdy w aktach postępowania brak jest obligatoryjnego operatu szacunkowego wywłaszczonego gruntu sporządzonego w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości przez biegłego powołanego przez organ prowadzący to postępowanie na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania za grunt wywłaszczanej nieruchomości, a nawet dokumentów wskazujących, iż taki operat został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na potrzeby złożonej właścicielce propozycji dobrowolnego odstąpienia nieruchomości; ponadto podczas gdy z uwagi na wskazanie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 1976 r., iż wartość odszkodowania za grunt przekraczający powierzchnie działki normatywnej obliczono na podstawie Zarządzenia Nr 6 Naczelnika Dzielnicy W.W. z dnia 12 lipca 1976 r., to biorąc pod uwagę datę wydania tego Zarządzenia, obligatoryjny operat szacunkowy, który obejmowałby w/w podstawę prawną ustalenia odszkodowania, musiałby zostać zlecony właściwemu rzeczoznawcy majątkowemu oraz sporządzony już po ostatniej rozprawie w przedmiocie odszkodowania z dnia 21 maja 1976 r. oraz w terminie 5 dni od daty wydania takiej podstawy prawnej; a także podczas gdy z notatek służbowych z dnia 17 lipca 1976 r. i z dnia 9 lipca 1976 r. oraz z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy W.- W. wynika wprost, iż odszkodowanie za grunt zostało wyliczone bez udziału rzeczoznawcy majątkowego, samodzielnie przez pracownika organu na podstawie prawnej nieznanej w dacie rozprawy administracyjnej z dnia 21 maja 1976 r. oraz bez udziału rzeczoznawcy w rozprawach w dniach 21 maja 1976 r. oraz 3 stycznia 1976 r., a zatem w sposób rażąco naruszający reżim postępowania odszkodowawczego, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy w wyniku prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji skarga powinna zostać uwzględniona. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy zarzucono też naruszenie art. 145 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 w zw. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy, jak również zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, wyrażające się brakiem dostrzeżenia przez sąd administracyjny, iż akta postępowania wywłaszczeniowego zawierają komplet ponumerowanych kart i brak jest dowodów, aby zostały w jakikolwiek sposób uszkodzone, zdekompletowane bądź zagubione, jak również nie wynika z nich, że organ podejmował próby sporządzenia operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania, a w konsekwencji na błędnym i sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uznaniu, iż brak operatu szacunkowego, bądź innych dokumentów świadczących o jego sporządzeniu lub zamiarze sporządzenia, nie oznacza, iż taki dokument nie został przez organ sporządzony, a w konsekwencji bezzasadnie oddalenie skargi w sytuacji, gdy w wyniku prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji skarga powinna zostać uwzględniona; art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem z uwagi na bezzasadne przyjęcie, iż brak kwestionowania przez właścicielkę zarówno kwoty odszkodowania za grunt, jak i samej decyzji wywłaszczeniowej, świadczą o zgodzie właścicielki na warunki wywłaszczenia, w szczególności odszkodowania za grunt, podczas gdy dla stwierdzenia nieważności tej decyzji okoliczności te nie mają żadnego znaczenia, bowiem organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji za każdym razem, gdy obiektywnie ziszczą się przesłanki enumeratywnie określone w art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy w wyniku prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji skarga powinna zostać uwzględniona; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy jedynie w zakresie zarzutów skargi, przy jednoczesnym braku jej rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy przez pominięcie okoliczności, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. została wydana i podpisana z naruszeniem art. 15 oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. § 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17 poz. 94, dalej: rozporządzenie z dnia 30 maja 1975), gdyż została wydana i podpisana przez nieupoważnioną do wydawania decyzji wywłaszczeniowych jednostkę, tj. "Zastępcę Kierownika Wydziału" z upoważniania "Naczelnika Dzielnicy", podczas gdy brak było przepisów regulujących możliwość przeniesienia kompetencji przez "Naczelnika Dzielnicy" na rzecz "Zastępcy Kierownika Wydziału" do wydania decyzji wywłaszczeniowej czy odszkodowawczej w imieniu "Naczelnika Wydziału", a w konsekwencji bezzasadnie oddalenie skargi, w sytuacji gdy w wyniku prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji skarga powinna zostać uwzględniona. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy W. - W., podczas gdy ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową nastąpiło z pominięciem sporządzenia operatu szacunkowego gruntu przez rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej [...] W. i przedstawienia tego elaboratu na rozprawie, a wysokość odszkodowania wyliczona została przez urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji, a zatem zachodzą przesłanki rażącego naruszania prawa spowodowanego pogwałceniem reguł ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzucono też naruszenie art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 i 2 w z w. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., art. 44 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 w zw. z art. 59 i 60 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r., o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26 poz. 1979) w zw. § 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia z dnia 30 maja 1975 r. w zw. z art. 4 Konstytucji PRL z 1952 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. została wydana przez organ właściwy, podczas gdy w dacie jej wydania nie było przepisów prawnych umożliwiających upoważnienie "Zastępcy Kierownika Wydziału" przez "Naczelnika Dzielnicy" do wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w imieniu "Naczelnika Dzielnicy" przez "Zastępcę Kierownika Wydziału", a zatem zachodzą przesłanki wydania decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. przez jednostkę nieupoważnioną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 i 2 w z w. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., art. 44 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 w zw. z art. 59 i 60 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r., o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26 poz. 1979) w zw. § 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia z dnia 30 maja 1975 r. w zw. z art. 4 Konstytucji PRL z 1952 r. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. została wydana przez organ właściwy, podczas gdy w dacie jej wydania nie było przepisów prawnych umożliwiających upoważnienie "Zastępcy Kierownika Wydziału" przez "Naczelnika Dzielnicy" do wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w imieniu "Naczelnika Dzielnicy" przez "Zastępcę Kierownika Wydziału", a zatem zachodzą przesłanki wydania decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. przez jednostkę nieupoważnioną. Wbrew temu zarzutowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu istniała podstawa prawna do jej wydania z upoważnienia naczelnika dzielnicy przez zastępcę kierownika wydziału. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 2 (przed zmianą numeracji art. 66 ust. 2) ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych w brzmieniu od 25 lipca 1975 r. (zmiana dokonana przez art. 8 pkt 23 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. nr 26 poz. 139) "Wojewodowie, prezydenci miast oraz naczelnicy miast i dzielnic mogą upoważnić kierowników i innych pracowników podległych im urzędów, a naczelnicy gmin - pracowników urzędów gmin do załatwiania określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych.". Przepis ten nie wymaga jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych aby uznać, że naczelnik dzielnicy mógł upoważnić zastępcę kierownika wydziału do wydawania decyzji. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1976 r. została wydana przez upoważnionego pracownika właściwego organu. Pod rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem zawartymi w decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. widnieje pieczęć "Z up. Naczelnika Dzielnicy mgr. T. N. Z-ca Kierownika Wydziału" i podpis tej osoby. Skoro tak, to wobec braku podważania w postępowaniu nadzwyczajnym możliwości upoważnienia przez Naczelnika Dzielnicy Zastępcy Kierownika Wydziału do wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, i oczywistości obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy, nie można też uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy jedynie w zakresie zarzutów skargi, przy jednoczesnym braku jej rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy przez pominięcie okoliczności, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. została wydana i podpisana z naruszeniem art. 15 oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. § 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17 poz. 94, dalej: rozporządzenie z dnia 30 maja 1975), gdyż została wydana i podpisana przez nieupoważnioną do wydawania decyzji wywłaszczeniowych jednostkę, tj. "Zastępcę Kierownika Wydziału" z upoważniania "Naczelnika Dzielnicy", podczas gdy brak było, zdaniem skarżącej, przepisów regulujących możliwość przeniesienia kompetencji przez "Naczelnika Dzielnicy" na rzecz "Zastępcy Kierownika Wydziału" do wydania decyzji wywłaszczeniowej czy odszkodowawczej w imieniu "Naczelnika Wydziału". Twierdzenie autora skargi kasacyjnej o braku przepisów umożliwiających upoważnienie przez naczelnika dzielnicy pracownika podległego mu urzędu do wydania decyzji, jak to wykazano wyżej, jest oczywiście chybione. Zatem podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Istota skargi kasacyjnej koncentruje się jednak wokół dwóch zagadnień związanych z procedurą ustalania odszkodowania wynikającą z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. czy w sprawie biegły wydał opinię w zakresie wartości gruntu, co świadczyłoby o rażącym naruszeniu prawa, oraz czy brak biegłych na rozprawie, w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do pierwszej kwestii zgodzić należy się ze skarżącą, co do obligatoryjnego charakteru elaboratu szacunkowego co do wartości wywłaszczonego gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela jednak stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że brak opinii biegłego w zakresie wartości gruntu, w archiwalnych aktach sprawy, nie świadczy o tym, że opinia ta nie została sporządzona. Przede wszystkim należy przypomnieć, że kontrolowana decyzja Ministra została wydana w trybie nadzwyczajnym. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej skarżąca, będąca spadkobierczynią właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, złożyła po 35 latach, zatem obecnie od wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej minęło ponad 41 lat. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że po tak znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekającej wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia byłej właścicielce nieruchomości i skarżącej, ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ czasu powoduje utratę wielu dowodów, co w sytuacji przerzucenia obowiązku wykazania okoliczności dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności, wyłącznie na organy administracji, wielokrotnie doprowadziłoby do niemożliwości wykazania przez organy, że decyzja została wydana zgodnie z prawem. To skarżąca podnosząc zarzuty niezgodnego z prawem działania organu, powinna wykazać okoliczności to potwierdzające. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że "wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o elaboraty szacunkowe biegłych Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] W. zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej: - za elementy budowlane art. 8 ust.10 i 12 - za roślinność – art. 8 ust. 5 – za grunt - art. 8 ust. 8 pkt. 1". Powołanie przez organ w dalszej części uzasadnienia decyzji szczegółów i podstaw ustalenia wysokości odszkodowania było typowym wymaganym przepisami k.p.a. wyjaśnieniem rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za grunt. Nie sposób uznać, że świadczy to o braku wydania opinii przez biegłego. Trafnie też wskazał Sąd pierwszej instancji, że o niesporządzeniu opinii nie świadczą też notatki urzędowe z dnia 9 lipca 1976 r. i 17 lipca 1976 r. Pierwsza z nich służyła zapoznaniu właścicielki nieruchomości z przewidywaną nową kwotą odszkodowania związaną z sygnalizowaną wcześniej zmianą cen materiałów budowlanych i "urzędowych cen państwowych za grunt położony w mieście W.". Natomiast druga notatka służyła zsumowaniu odszkodowań ustalonych osobno przez każdego biegłego za grunt, zabudowania i rośliny. Miała charakter porządkujący. Sporządziła ją osoba opracowująca projekt decyzji. Nie można też zgodzić, się z twierdzeniem skarżącej, że krótki pięciodniowy termin pomiędzy wydaniem Zarządzenia Nr 6 Naczelnika Dzielnicy W. z dnia 12 lipca 1976 r. na podstawie, którego ustalono wartość ponadnormatywnej części gruntu a dniem, w którym wydano decyzję wywłaszczeniową, uniemożliwiał wydanie opinii przez biegłego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że elaboraty szacunkowe wydawane na podstawie art. 8 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie mogą być porównywane z operatami szacunkowymi wydawanymi na podstawie przepisów obecnych. Ówczesne elaboraty były ściśle zdeterminowane art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i Zarządzeniem nr 76 Prezydenta [...] W. oraz wskazanym wyżej Zarządzeniem Nr 6 Naczelnika Dzielnicy W. W dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego nie istniał "wolny rynek nieruchomości" a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Informacje o zmianie stawek i ich wysokości były znane jeszcze przed wejściem w życie zarządzenia z 12 lipca 1976 r., co wynika z protokołu rozprawy i notatek służbowych. Elaboraty wykonywane były przez biegłych Urzędu [...] W. Prostota ówczesnych elaboratów nie wymagała od biegłych dużego nakładu pracy a czynność ta nie była czasochłonna. Usytuowanie biegłych nie wymagało także wielu czynności związanych ze zleceniem wykonania elaboratu i wynagrodzeniem biegłego. Skarżąca podnosi też, że stanowisko Sądu pierwszej instancji o sporządzeniu elaboratu dotyczącego wartości gruntu jest sprzeczne z tym, że akta postępowania wywłaszczeniowego zawierają komplet ponumerowanych akt (od 1 do 120). Jednak wbrew stanowisku skarżącej archiwalne akta nie są kompletne. Brak jest np. kart przed decyzją wywłaszczeniową od 74 do 76. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że częstą praktyką, spotykaną nawet obecnie, jest nienumerowanie kart akt administracyjnych. Należy też zauważyć, że strony od 54 do 68 akt archiwalnych zostały ponumerowane ponownie, uzyskały nowe wyższe numery. Dotyczy to m.in. notatek służbowych wskazujących wysokość odszkodowania. Zatem trudno ustalić kiedy akta zostały ponumerowane od karty 1 do karty 120. Powyżej wskazane argumenty świadczą o prawidłowości stanowiska, Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że brak elaboratu dotyczącego wartości gruntu w archiwalnych aktach sprawy nie świadczy o jego niesporządzeniu. Należy zatem przyjąć, że skarżąca nie wykazała aby takiego elaboratu nie sporządzono, co wykluczało stwierdzenie na tej podstawie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe rozważania przemawiają za tym, że Sąd prawidłowo uznał, iż Minister nie naruszył zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przechodząc do następnej kwestii dotyczącej nieuczestniczenia biegłych w rozprawie przyznać należy, że na przeprowadzonych rozprawach nie brali udziału biegli, którzy wykonali elaboraty szacunkowe. Skarżąca stoi na stanowisku, że uchybienie to stanowi o rażącym naruszeniu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. Również z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny funkcji jaką pełni ten przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela akceptowane w orzecznictwie stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 a mianowicie, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, po 28.11.1973 r. art. 22) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych, ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej biorących udział w rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Istotną do ustalenia w kontrolowanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być w szczególności kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. C. S. początkowo nie akceptowała zaproponowanej jej wysokości odszkodowania. Czynnie wykazywała braki w szacunku wywłaszczanej nieruchomości. Ale po skorygowaniu (podwyższeniu) wartości nieruchomości zaakceptowała ten stan. Nie bez znaczenia, jest też to, że wcześniej wniosła o dowłaszczenie nieruchomości aż o powierzchnię 2975 m². C. S. biorąc udział w rozprawach administracyjnych godziła się na nieobecność biegłych w trakcie rozprawy. Ostatecznie po sporządzeniu opinii i ustaleniu odszkodowania nie zgłaszała do jego wysokości żadnych uwag. W doręczonej jej decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. były przedstawione podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o opinie biegłych. Zatem wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji słusznie wziął te okoliczności pod uwagę jako istotne dla oceny, czy uchybienie w postaci nieuczestniczenia biegłych na rozprawie można kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając te okoliczności na uwadze trafnie Sąd uznał, iż naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegające na braku udziału biegłych w rozprawie w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji kiedy skarżąca nie kwestionowała wysokości odszkodowania ustalonego na ich podstawie nie może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju zarzuty mogły być skutecznie podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym). W postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). A w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy strona godziła się z zawartą w elaboratach wyceną stanowiącą podstawę odszkodowania, ustalonego późniejszą decyzją, to nie sposób oceniać wady polegającej na nieuczestniczeniu biegłych w rozprawie jako istotnej i godzącej w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego. Zwłaszcza, że ustalona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, opierała się bowiem na obowiązujących w tym zakresie wskazanych wyżej Zarządzeniu nr 76 Prezydenta [...] W. i Zarządzeniu Nr 6 Naczelnika Dzielnicy W., wydanych na podstawie art. 8 ust. 8 i 9 ustawy z 12 marca 1958 r. i wydanego na podstawie art. 8 ust. 11 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 5 poz. 35) a z zachowanego archiwalnego materiału dowodowego wynika, że właścicielce wywłaszczanej nieruchomości znane były zastosowane stawki i sposób wyliczenia odszkodowania za grunt, który był prostym działaniem matematycznym, nie wymagającym szczegółowego uzasadnienia przeprowadzonych działań. Podsumowując tą część rozważań należy zatem przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 107 § 1 k.p.a. W rezultacie prawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa nie została oparta na elaboracie szacunkowym wywłaszczonego gruntu, a nieuczestniczenie biegłych w rozprawie nie stanowi przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 dokonał prawidłowej kontroli zgodnosci z prawem zaskarżonej decyzji a z uwagi na brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zasadnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.