II OSK 289/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 468/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta Rawski udzielił [...] sp. z o. o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. wieży h = 40, rusztu sześciopolowego, ogrodzenia stacji, na działce nr ewid. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył P. G., wskazując, że jest właścicielem położonej w odległości ok. 50 m od spornej inwestycji działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] września 2013 r. Zdaniem Wojewody inwestor przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskał ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co doprowadziło do jej wydania z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym ). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: [...] w W. (następca prawny [...] sp. z o. o.) oraz [...] S.A. w O. (następca prawny "[...]" sp. z o. o. ). Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze charakter spornego przedsięwzięcia, w szczególności wysokość wieży stacji bazowej – 42 m, równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczoną dla pojedynczej anteny nie mniejszą niż 5.000 W, odległość działki ew. [...] (ok. 50 m) od spornej inwestycji oraz unormowania art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), w dacie wydania pozwolenia na budowę wymagała ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia). Przedmiotowa inwestycja narusza zatem przepisy odrębne (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz zapisy § 2 ust. 3 pkt 1 oraz § 1 ust. 8 lit. b uchwały nr XI/72/07 Rady Miejskiej Biała Rawska z dnia 15 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Biała Rawska fragment obrębu Ossa (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 233, poz. 2141 ze zm.). Interes prawny P. G. do występowania w charakterze strony postępowania wynikał zdaniem organu odwoławczego z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zaś oddziaływanie inwestycji wynika z jej parametrów oraz odległości od niej działki nr [...] (ok. 50 m), które nie pozwalały wykluczyć, że inwestycja ta oddziałuje na tą działkę. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. w W., zarzucając jej naruszenie art. 28 K.p.a., § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazując na materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji, tj. art. [...] ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę, że decyzja Starosty Rawskiego z dnia [...] września 2013 r. niewątpliwie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm. – według stanu na dzień [...] września 2013 r.), tj. art. 71 ust. 2. Sąd zgodził się również z organem, że w oparciu o zapisy § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz charakter spornego przedsięwzięcia, w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której inwestor nie przedłożył organowi. Nadto, skoro inwestycja naruszała przepisy środowiskowe, to wydanie decyzji nastąpiło również z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 2 ust. 3 pkt 1 oraz § 1 ust. 8 lit. b ww. uchwały nr XI/72/07 Rady Miejskiej Biała Rawska z dnia 15 czerwca 2007 r. Powołując się na poglądy orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganej prawem decyzji środowiskowej jest pogwałceniem przepisów o ochronie środowiska, w tym wpływu inwestycji na ludzi, co uzasadniało uznanie ich naruszenia za oczywiste i rażące, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska oraz wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nastąpiło również z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten nie mógł zostać naruszony przez organ architektoniczno – budowlany, który winien wezwać inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu strony skarżącej o naruszeniu art. 28 K.p.a., uznając, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter oraz lokalizację względem działki wnioskodawcy może oddziaływać na jego nieruchomość. Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji środowiskowej w przypadku planowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest uznaniu przez Sąd, że zaskarżona do WSA w Warszawie decyzja GINB z [...] stycznia 2015 r. nie narusza prawa. Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że podanie przez inwestora na etapie projektowania inwestycji dwóch granicznych tiltów oznacza, że możliwe jest w równym stopniu przechodzenie wiązki na wysokości innej, wyższej niż ustalona w planie miejscowym możliwa wysokość zabudowy dla tego miejsca. Charakter spornego przedsięwzięcia, a więc także to, że inwestycja dotyczy budowy obiektu telekomunikacyjnego o wysokości 40 m, świadczy, że istnieje możliwość dostosowania zainstalowanych na nim urządzeń do zmieniających się warunków otoczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że nie budzi wątpliwości w judykaturze pogląd, zgodnie z którym przez określenie "miejsc dostępnych dla ludności", o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej, przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 193/12; z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 104/13; z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13; z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 808/13; z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie słusznie wskazuje w rozpoznawanej kasacji skarżąca Spółka, że w analizie dotyczącej ukierunkowania anten zamieszczonej w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazano na dwa sposoby pochylenia anteny (tzw. tilt maksymalny i minimalny), jednakże uwzględnienie przez organy tylko jednego z nich, tj. maksymalnego nie jest wadliwe. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga bowiem przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, a więc uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga zatem od organu zbadania planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, bez których nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13 oraz 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15). Stąd też dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anteny pozwoli na określenie, czy w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności, jak jest to normowane w przepisach ww. rozporządzenia. Sugerowana natomiast w rozpoznawanej skardze kasacyjnej możliwość regulowania pochylenia anten i zmniejszania w ten sposób emisji pola elektromagnetycznego nie kwestionuje oceny, że jest ona możliwa w miejscach dostępnych dla ludności i w wartościach, o których mowa w ww. rozporządzeniu. To natomiast ustalenie, czyniło koniecznym uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę, a co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanych w sprawie. Z przyczyn wskazanych powyżej jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 72 ust.2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślić przy tym również należy, że organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany do kategorii wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia, co wyraźnie podkreślał w podsumowaniu, zaś odwołanie się do § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia służyło wyłącznie wskazaniu na regulacje odnoszącego się do urządzeń jak przedmiotowe. W konsekwencji powyższego jako niezasadny należało uznać drugi zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy wprost wskazywał na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 (chociaż tę podstawę prawną podważył Sąd pierwszej instancji) ustawy z dnia 3 października 2008 r., § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 powołanego na wstępie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że "w niniejszej sprawie nie można wskazać bezpośredniego przepisu, zgodnie z którym można bez dokonywania dodatkowej wykładni, wskazać na obowiązki inwestora do uzyskania na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę decyzji środowiskowej". Obowiązek ten wynika wprost już z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którego niebudząca wątpliwości treść doprowadziła Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi, a więc zaakceptowania wyników postępowania nieważnościowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.