II GSK 4048/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 505/17 w sprawie ze skargi Gminy [A.] na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz Gminy [A.] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 października 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [A.] na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego; nadto zasądził od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz Gminy [A.] koszty postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Zarząd Województwa Świętokrzyskiego jako instytucja zarządzająca (IZ) w piśmie z [...] lipca 2017 r. poinformował Gminę [A.], że jej wniosek pn. "[...]" w ramach konkursu dwuetapowego dla Działania 4.4 "Zachowanie dziedzictwa kulturowego i naturalnego" Osi priorytetowej 4 "Dziedzictwo naturalne i kulturowe" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 uzyskał negatywną ocenę formalną. Stwierdził, że zakres rzeczowy projektu Gminy polega wyłącznie na rewitalizacji [...]. Wskazane we wniosku prace dotyczące odwodnienia i odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej zabytkowego budynku [...] nie są pracami na obiekcie i - zdaniem Zarządu - zaliczają się do prac związanych z zagospodarowaniem terenu wokół zabytku. Tym samym, z uwagi na treść § 17 pkt 3 regulaminu konkursu, który wyklucza z dofinansowania projekty polegające wyłącznie na odnowie, przebudowie i rewitalizacji zabytkowych parków i innych form zaprojektowanej zieleni (jako samodzielne projekty), nie kwalifikuje się do wsparcia. W proteście wniesionym od powyższego rozstrzygnięcia Gmina podniosła, że projekt ma na celu zachowanie, ochronę i zabezpieczenie wraz z zagospodarowaniem terenu [...], składającego się z obiektu "[...]" (obecnie [...]) i [...], który wpisany jest do rejestru zabytków. Zabytkiem jest więc cały [...], w którego skład wchodzi [...]. W związku z tym bezpodstawne jest twierdzenie, że projektowane prace zaliczają się do prac związanych z zagospodarowaniem terenu wokół zabytku. W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. Zarząd, nie uwzględniając protestu Gminy wskazał, że choć wykonanie instalacji odwadniającej przyczyni się do zabezpieczenia zabytkowego obiektu jakim jest [...], to jednak są to prace poza budynkiem [...], na przyległym do budynku terenie zabytkowego parku. Tym samym całość inwestycji polega na zagospodarowaniu otoczenia zabytku, tj. [...], którym to otoczeniem jest zabytkowy [...]. W skardze na informację Zarządu z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca Gmina akcentowała, że [...], w skład którego wchodzą [...] oraz [...], wpisany jest jako całość do rejestru zabytków. Tym samym nie tworzy ona sztucznej konstrukcji, w której inwestycja ma łączyć dwa osobne, samodzielne zabytki. Wskazała ponadto, że [...] traktowany jest łącznie jako komplementarne urządzenie lecznictwa uzdrowiskowego. Stanowi zatem całość nie tylko od strony formalnej, ale i funkcjonalnej. W odpowiedzi na skargę Zarząd podkreślał, że nie kwestionuje, iż obiekt [...] oraz [...] są obiektami zabytkowymi, jednak projekt obejmujący swym zakresem jedynie prace na terenie zabytkowego parku stoi w sprzeczności z zapisami regulaminu. Nadmieniał, że skarżąca jest właścicielem jedynie [...], a tym samym nie ma prawnych możliwości do prowadzenia prac w samym budynku [...], którego właścicielem jest [...], które nie występuje w przedmiotowym projekcie nawet jako partner. Aczkolwiek w Studium Wykonalności wnioskodawca zawarł informację, że posiada zgodę [...] na realizację projektu, ale jednocześnie zadeklarował, że pokryje koszty nowo powstałej infrastruktury i zapewni trwałość projektu, a środki na utrzymanie powstałej infrastruktury będą pochodziły z budżetu gminy. Właścicielem majątku powstałego w ramach inwestycji również pozostanie Gmina, która będzie go wykorzystywać m.in. do realizacji zadań własnych. Zdaniem organu należy z tego wnioskować, że zgoda ta dotyczy tylko wejścia na działkę [...] w celu wykonania prac odwodnienia parku. Ponadto sam obiekt [...] został już w przeszłości włączony do projektu zrealizowanego przy współudziale środków unijnych (RPOWŚ 2007-2013). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za zasadną. Przytaczając treść mających w sprawie zastosowanie przepisów Sąd I instancji uznał, że przy dokonywaniu oceny formalnej wniosku w zakresie wypełnienia przez wnioskodawcę kryterium formalnego nr 16 w brzmieniu: "Wniosek zgodny z typami projektów przewidzianymi dla danego działania" - część A Karty oceny formalnej, Zarząd naruszył § 3 ust. 4 i § 17 ust. 3 regulaminu w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W formularzu wniosku oraz w Studium Wykonalności wskazano, że projekt ma na celu zachowanie, ochronę i zabezpieczenie wraz z zagospodarowaniem terenu [...] w [...] składającego się z obiektu "[...]" ([...]) i [...], który wpisany jest do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego pod numerem [...]. Zabytkiem jest cały [...], w skład którego wchodzi [...]. W tych samych dokumentach konkursowych beneficjent określił zakres projektu poprzez planowanie odwodnienia zabytkowego budynku [...] i odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej. W ramach projektu planuje się również zagospodarowanie terenu przyległego do obiektu zabytkowego: poprzez renowację zabytkowego wnętrza [...]. Zważywszy na fakt, to jest wpisanie "[...]" ([...]) i [...], do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego, nie można - zdaniem Sądu - zgodzić się ze stanowiskiem IZ, że całość inwestycji polega na zagospodarowaniu otoczenia zabytku, tj. [...], którego otoczeniem jest zabytkowy [...]. Z treści wniosku o dofinansowanie, z dokumentacji projektowej, prezentowanych w postępowaniu stanowisk stron wynika, że zakres projektu obejmuje wykonanie prac zabezpieczającym budynek [...], prac renowacyjnych zabytkowego wnętrza [...] oraz prac związanych z zagospodarowaniem terenu przyległego do obiektu zabytkowego. Skarżąca wskazała nadto w Studium Wykonalności, że realizacja projektu pozwoli na kompleksową ochronę i zabezpieczenie obiektu dziedzictwa kulturowego jakim jest budynek [...], a renowacja [...] oraz cieku wodnego pozwolą na udostępnienie tego terenu. Mając na uwadze treść wniosku o dofinansowanie i zapisy Studium Wykonalności Sąd I instancji przyjął, że wbrew stanowisku organu projektowane prace nie zaliczają się do prac związanych z zagospodarowaniem terenu wokół zabytku, gdyż są planowane ewidentnie w ramach zabytku, w skład którego bezspornie wchodzi zabytkowy [...]. Projektowane przez skarżącą prace nie kwalifikują się zatem do inwestycji, które zgodnie z zapisami regulaminu konkursu (§ 17 ust. 3) należałoby uznać jako niekwalifikowane do wsparcia. Uznał w tej sytuacji, że skarżąca spełniła kryterium formalne nr 16, ponieważ przedstawiony przez stronę do oceny projekt jest typem projektu przewidzianym do dofinansowania w ramach konkursu opisanego w § 3 ust. 4 regulaminu. W ocenie Sądu projekt jest zgodny z zakresem pomocy przewidzianym w osi priorytetowej 4. Dziedzictwo naturalne i kulturowe, działania 4.4 Zachowanie dziedzictwa kulturowego i naturalnego. Zdaniem Sądu I instancji nawet gdyby przyjąć, zgodnie z oceną IZ, że projekt zakłada prace w otoczeniu zabytku, to i tak kwalifikowałby się on do wsparcia w ramach konkursu, o czym przesądza treść § 3 ust. 4 regulaminu: "zachowania i zabezpieczenia obiektów dziedzictwa kulturowego i obiektów zabytkowych (w tym: konserwacja, renowacja, rewaloryzacja oraz zabezpieczenie tych obiektów przed zagrożeniami wraz z zagospodarowaniem ich otoczenia) wraz z dostosowaniem do funkcji turystycznych lub prowadzenia działalności kulturalnej w tym działalności gospodarczej". Oznacza to, że nawet jeśli prace będą wykonywane wyłącznie na terenie [...] i wokół budynku [...], to i tak będą one realizowane w ramach zabytku, którym jest [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania. Środek prawny oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa), zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy: - art. 37 ust 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017, poz. 1460; dalej: uzrp) poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem regulacji prawnej tego artykułu. - art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi Gminy i uznanie, że Instytucja Zarządzająca dokonała oceny z naruszeniem prawa, na skutek nieprawidłowej wykładni i nieprawidłowego zastosowania wskazanego powyżej (art. 37 ust. 1) przepisu prawa materialnego; W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [A.] wniosła o oddalenie środka prawnego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 ppsa wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na rozpatrzeniu zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych i granic zaskarżenia. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego przypadki naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Do podjęcia działań z urzędu NSA zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują. Zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymi podstawami, jak wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. W sprawie, skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa. Wbrew stwierdzeniu z petitum środka prawnego, kasator nie sprecyzował jednak żadnego konkretnego zarzutu z zakresu naruszenia przepisów postępowania, nie wynika on także z jego uzasadnienia. Wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy sprowadzają się w istocie jedynie do wytknięcia nieprawidłowej wykładni i zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jako przepisu prawa materialnego, poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotem projektu jest [...], a nie jedynie jego element tj. [...], który jako park zabytkowy nie kwalifikuje się do wsparcia. Określone w art. 37 ust. 1 uzrp zasady ogólne, sprowadzające się do stwierdzenia, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości. Zasady te dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny i przyznanej punktacji. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że projekt ujęty w formularzu oraz w Studium Wykonalności ma na celu zachowanie, ochronę i zabezpieczenie wraz z zagospodarowaniem terenu [...] w [...], składającego się z obiektu "[...]" ([...]) i [...], które wpisane są łącznie do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego. Zabytkiem jest zatem cały [...], w skład którego wchodzi [...]. W dokumentach konkursowych beneficjent określił zakres projektu poprzez planowanie odwodnienia zabytkowego budynku [...] i odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej, a także zagospodarowanie terenu przyległego do [...] poprzez renowację zabytkowego wnętrza [...]. Nie może budzić wątpliwości, co przyznaje w środku prawnym Instytucja Zarządzająca, że wykonanie instalacji odwadniającej przyczyni się do zabezpieczenia zabytkowego [...]. Prace te jednak nie mogą być traktowane jako roboty "poza budynkiem [...] na przyległym do budynku terenie zabytkowego [...]", skoro zabytkiem jest funkcjonujący jako jedność cały [...], a realizacja projektu pozwoli na "kompleksową ochronę i zabezpieczenie obiektu dziedzictwa kulturowego jakim jest budynek [...], a renowacja [...] oraz cieku wodnego pozwolą na udostępnienie tego terenu, co przyniesie wymierne i trwałe korzyści (v. k. 14 Studium Wykonalności). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, projektowane prace są zatem planowane w ramach zabytku, w skład którego wchodzi również [...]. Ponieważ prace te nie polegają wyłącznie na zagospodarowaniu otoczenia zabytku, jak również nie są inwestycją polegającą na odnowie, przebudowie i rewitalizacji zabytkowego parku i innych form zaprojektowanej zieleni jako samodzielnego projektu, Sąd I instancji zasadnie podkreślił, iż nie kwalifikują się one do inwestycji, które zgodnie z zapisami regulaminu konkursu (§ 17 ust. 3) należałoby potraktować jako niekwalifikowane do wsparcia. Tym samym skarżąca spełniła kryterium formalne nr 16, ponieważ przedstawiony przez stronę do oceny projekt jest typem projektu przewidzianym do dofinansowania w ramach konkursu opisanego w § 3 ust. 4 regulaminu. Chybionym jest także zarzut autora skargi kasacyjnej pominięcia faktu, iż właścicielem wchodzącego w skład [...] budynku [...] jest inny podmiot. Sąd I instancji podkreślił, że rozróżnienie pomiędzy obiektami wchodzącymi w skład zabytku – [...] w [...] ma jedynie charakter techniczno-funkcjonalny, bowiem każdy z nich wymaga innego zakresu nakładów i w ich obrębie będą realizowane inne zadania, pozwalające jednak na osiągnięcie wspólnego celu projektu. Cel ten został zaś nakreślony w dokumentacji złożonej z wnioskiem jako "zachowanie, ochrona i zabezpieczenie, wraz z zagospodarowaniem terenu, [...] w [...]" (v. k. 14, 57 Studium Wykonalności). Okoliczność ta, w powiązaniu z wynikającym ze Studium Wykonalności (k. 36) faktem posiadania przez Gminę zgody [...] na realizację projektu, dodatkowo uzasadniają stanowisko Sądu I instancji w zakresie potrzeby skierowania projektu do właściwej oceny formalnej, z uwzględnieniem stanowiska tego Sądu przedstawionego w uzasadnieniu wydanego wyroku, w zakresie wykładni przepisu § 3 ust. 4 i § 17 ust. 3 regulaminu w odniesieniu do faktów wskazanych w treści wniosku i w Studium Wykonalności. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 uzrp, poprzez "wysoce krzywdzące" wytknięcie przez Sąd nierzetelności przeprowadzonej przez IZ oceny formalnej oraz rozstrzygnięcia protestu, jest w istocie jedynie pozbawioną rzeczowych argumentów polemiką z prawidłowymi ustaleniami i ocenami WSA w Kielcach. Z uwagi na brak uzasadnionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).