II OSK 346/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1047/17 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1047/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne [...] w B. wraz z jego przebudową, na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a, oraz art. 140 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji w ramach obowiązku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przeprowadziły właściwą analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i trafnie przyjęły, że inwestycja polegająca na zmianie przeznaczenia i przebudowie części budynku [...] ze strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne zakłada powstanie 12 nowych pokoi dla 20 kolejnych pensjonariuszy i zwiększenie dopuszczalnej liczby osób tam mieszkających z 50 do 70, co powoduje zmianę intensywności wykorzystania terenu (jednej z cech zabudowy i zagospodarowania terenu) w związku z koniecznością m.in. wybudowania dodatkowych miejsc parkingowych na terenie wokół inwestycji, zwiększenie ruchu samochodowego na wąskich okolicznych drogach, - powyższe uchybienie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji administracyjnych niepoprzedzonych przeprowadzeniem przez organy administracji prawidłowej i wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 2. obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy administracji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, tj. uchwałą Rady Miejskiej w Brwinowie Nr 159-III z dnia 14.04.2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Brwinów, zgodnie z którym na terenie objętym planowaną inwestycją dozwolona jest lokalizacja zabudowań o funkcji mieszkaniowej, co wyklucza lokalizację działalności o charakterze usługowym, w tym obiektów użyteczności publicznej takich jak domy pomocy społecznej, - powyższe uchybienie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, uniemożliwia weryfikację, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył ww. zarzut podniesiony w skardze, oraz dlaczego, pomimo zasadności zarzutu, nie został on uwzględniony, a tym samym uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność ustalenia przez organy administracji nowych parametrów inwestycji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy wnioskowana inwestycja spowoduje zmianę w zakresie intensywności wykorzystania terenu oraz sposobu i intensywności oddziaływania prowadzonej w budynku działalności na nieruchomości sąsiednie i w tym zakresie wpływać będzie na istniejący ład przestrzenny, co wymagało przeprowadzenia właściwej analizy w zakresie uwzględnienia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa; 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie przez Sąd I Instancji, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została pomimo zachodzącej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, tj. uchwałą Rady Miejskiej w Brwinowie Nr 159-III z dnia 14.04.2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Brwinów, zgodnie z którym na terenie objętym planowaną inwestycją dozwolona jest lokalizacja wyłącznie zabudowań o funkcji mieszkaniowej, z wykluczeniem lokalizacji działalności o charakterze usługowym, w tym obiektów użyteczności publicznej takich jak domy pomocy społecznej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].02.2017 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność ustalenia przez organy administracji nowych parametrów inwestycji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne wraz z jego przebudową, spowoduje zmianę w zakresie intensywności wykorzystania terenu oraz sposobu i intensywności oddziaływania prowadzonej w budynku [...] działalności na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji konieczne było przeprowadzenie przez organ administracji analizy pod kątem spełniania przez inwestycję warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, skoro inwestycja ma jednoznaczny wpływ na intensywność wykorzystania i zagospodarowanie terenu m.in. w związku z koniecznością wybudowania nowych miejsc parkingowych oraz zwiększeniem ruchu samochodowego na wąskich okolicznych drogach. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że konieczność przeprowadzenia analizy kontynuacji funkcji zabudowy zachodzi również w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania. Skarżąca kasacyjnie wskazała też, że przedmiotowy budynek jest kilkukondygnacyjnym obiektem o znacznej powierzchni, który całkowicie odstaje wielkością oraz gabarytami od otaczającej go niewielkiej zabudowy jednorodzinnej. Konstrukcja oraz kształt budynku rażąco zaburza istniejący w okolicy ład przestrzenny i porządek planistyczny. Budynek, jej zdaniem, nie uwzględnia też zastanej funkcji terenu, bowiem prowadzona w [...] działalność użyteczności publicznej jest oczywiście niezgodna z mieszkaniową funkcją okolicznej zabudowy, w której nie są zlokalizowane jakiekolwiek obiekty usługowe lub użyteczności publicznej. Powyższe oznacza, że jest on niezgodny ze sposobem zagospodarowania sąsiedniego terenu i nie spełnia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zarówno istniejący już obiekt [...], jak i planowana inwestycja, polegająca na przebudowie strychu nieużytkowego i powiększeniu powierzchni użytkowej tego budynku, są sprzeczne z obowiązującymi przepisami regulującymi dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości. Stwierdziła ona, że budynek znajduje się na trzech działkach ewidencyjnych o nr [...],[...] oraz [...], z których jedna ([...])jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dwie ([...]) są objęte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., co wpływa na konieczność objęcia oceną całego stanu prawnego nieruchomości. Powyższe oznacza, że należy dokonać oceny dopuszczalności planowanej inwestycji w odniesieniu do wszystkich działek, a nie tylko dwóch, skoro obiekt ten tworzy pewną funkcjonalną całość, a zamierzenie inwestycyjne dotyczy i oddziałuje na budynek jako całość, niezależnie od tego, czy ewentualne prace budowlane będą prowadzone tylko na jego określonej części. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik A. Z. złożyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2018 r. z której wynika, że kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt. 7 w związku z 158 § 1 i 2 k.p.a. stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] i budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B., została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdza się jej nieważności z powodu upływu dziesięciu lat, od jej doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. I tak, za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo lub w ogóle do wszystkich argumentów strony (to właśnie jest główny zarzut), stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. A. Z. upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy administracji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczywiście sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu skargi, jednakże jak wskazano wyżej uchybienie to nie jest naruszeniem wskazanego przepisu. Chybiony jest także zarzut braku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy (obraza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a, oraz art. 140 K.p.a. – punkt 1. skargi kasacyjnej). Wbrew zarzutom stan faktyczny został należycie ustalony przez organy administracji, zatem słusznie zaakceptowany przez sąd wojewódzki. Burmistrz Gminy B. dokonał analizy o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z której wynika, że na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w B. zlokalizowany jest dom pomocy społecznej. Jest to budynek o powierzchni zabudowy 906 m 2, dwukondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym (o wys. ok. 14 m), podpiwniczony. W piwnicy zlokalizowane są magazyny gospodarcze, garaże, kotłownia oraz magazyny kuchni. Na parterze znajduje się pomieszczenie administracyjne, świetlica, stołówka z zapleczem kuchennym oraz pokoje pensjonariuszy, zaś na pierwszym piętrze kaplica, pomieszczenie administracyjne oraz pokoje pensjonariuszy. Trzecia kondygnację stanowi poddasze nieużytkowe przewidziane do zmiany sposobu użytkowania. Budynek wyposażony jest we wszystkie niezbędne instalacje. Obiekt pełni funkcję budynku zamieszkania zbiorowego dla osób z ograniczoną zdolnością poruszania się oraz o ograniczonej zdolności samodzielnego funkcjonowania. Dom przeznaczony jest dla 50 osób. W ramach wnioskowanej inwestycji inwestor planuje zlokalizowanie świetlicy, sal zajęć terapeutycznych oraz 12 pokoi dla pensjonariuszy (20 osób). W ramach zmiany przeznaczenia części obiektu przewiduje się jej przebudowę – podział przestrzeni strychowej przy zachowaniu konstrukcji istniejącego budynku. Przedmiotowe zamierzenie nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu jak również na gabaryty istniejącego budynku. Ustalenia organu I instancji co do zasady nie są kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie analizy graficznej i tekstowej. Wyniki tej analizy stanowią podstawę do ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie sporządzonej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne sporządzająca tę analizę urbanista stwierdziła, że: funkcja zabudowy nie ulegnie zmianie t.j. kontynuacja funkcji usługowej w zakresie opieki społecznej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy bez zmian, podstawowe gabaryty budynku objętego wnioskiem pozostają bez zmian, w wyniku inwestycji nie powstaje nowa zabudowa. Zgodzić się należy z organami orzekającymi i sądem I instancji, że przeprowadzona analiza jest prawidłowa i z uwagi na przedmiot postepowania nie było konieczności ustalania nowych parametrów inwestycji. Rzeczywiście nie ma wątpliwości, że określenie wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu w przypadku zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu byłoby niecelowe. Dlatego sąd wojewódzki za organami administracji prawidłowo przyjął, że ustalanie parametrów budynku istniejącego, które stosownie do wniosku, nie ulegają zmianie, nie było konieczne. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że skoro zamierzenie inwestycyjne zakłada powstanie na poddaszu 12 nowych pokoi dla 20 nowych pensjonariuszy i zwiększy się liczba osób zamieszkujących w domu przy ul. [...] w B. to fakt ten powoduje zmianę intensywności wykorzystania terenu jednej z cech zabudowy i zagospodarowania terenu i łączy to z koniecznością m. in. wybudowania dodatkowych miejsc postojowych na terenie wokół inwestycji. Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić gdyż wniosek inwestora, który wyznacza przedmiot postepowania nie dotyczy budowy miejsc parkingowych. Wybudowanie miejsc postojowych to ewentualnie kolejny etap inwestycji - uzyskania zatwierdzenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji, która jest konkretyzacją uzyskanych warunków zabudowy. Z tych względów zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest nietrafny. Niezasadny jest także ostatni zrzut - "naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie przez Sąd I Instancji, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została pomimo zachodzącej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, tj. uchwałą Rady Miejskiej w Brwinowie Nr 159-III z dnia 14.04.2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Brwinów" z tego względu, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli zatem studium nie jest aktem prawa miejscowego to nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy powodują jej wygaśnięcie o ile wcześniej nie zostanie wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 u.p.z.p.). O zasadności skargi kasacyjnej nie świadczy także złożona na rozprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2018 r. wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt. 7 w związku z 158 § 1 i 2 k.p.a. Fakt, że pierwotna decyzja o warunkach zabudowy była niezgodna z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym nie może podważać zgodności z prawem aktualnej decyzji. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.