II SA/Go 558/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Oczyszczalni Ścieków spółka wodna na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 179 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej jako P.w.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm., dalej jako u.s.p.), Prezydent Miasta (wykonujący funkcję starosty jako prezydent miasta na prawach powiatu) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków spółki wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków zarządu Oczyszczalni Ścieków spółki wodnej. Decyzja zawierała pouczenie o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezydenta Miasta. Od powyższej decyzji Oczyszczalnia Ścieków spółka wodna (dalej zwana spółką wodną) złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta stwierdził uchybienie terminu do złożenia w/w wniosku (postanowienie to spółka wodna zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 893/17). W dniu 14 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga spółki wodnej z dnia [...] czerwca 2017 r. na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. W treści skargi pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej liczne przepisy prawa, oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wniósł, w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej zwana p.p.s.a.), o stwierdzenie nieważności: postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] o wstrzymaniu wykonania uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., oraz postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] o odmowie wyłączenia Prezydenta Miasta od udziału w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej decyzji, pełnomocnik reprezentujący spółkę wskazał, iż jego zdaniem decyzja stwierdzająca nieważność uchwały organu spółki wodnej jako ostateczna podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym zakresie pełnomocnik skarżącej odwołał się do podobnego stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia 7 października 2008 r., II SA/Łd 446/08 oraz do poglądu, zbieżnego z poglądem strony skarżącej, wyrażonego przez komentatorów ustawy Prawo wodne: J. Szachułowicza (wyd. IV Wydawnictwa Prawnicze LexisNexis 2010) oraz M.Kałużnego (wyd. II Wolters Kluwer 2016). W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał w/w stanowisko, dodając, iż tryb przewidziany w art. 179 ust. 4 P.w. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie obejmuje decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały organów spółki wodnej, gdyż decyzja ta jako ostateczna podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik reprezentujący organ, wniósł o odrzucenie skargi, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku – o oddalenie jej. Zdaniem pełnomocnika organu skarga spółki wodnej jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przez stronę skarżącą, wymaganego zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., środka zaskarżenia i złożenie skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2017 r., uczestnik postępowania – Prokurator Rejonowy, także wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Zdaniem Prokuratora od ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], spółce wodnej przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem skarga spółki została w niniejszej sprawie złożona bez wyczerpania trybu zaskarżenia. Prokurator dodał, iż co do złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. stwierdził uchybienie terminu do jego złożenia, uniemożliwiając (merytoryczne) rozpoznanie wniosku i uznanie, że tryb został wyczerpany. Ponadto w ocenie uczestnika postępowanie w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym jeżeli stronie przysługuje prawo do zawrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prokurator zwrócił uwagę, iż cyt. przepis, zgodnie z treścią art. 17 ustawy dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r. poz. 935), ma zastosowanie wyłącznie do aktów wydanych po 1 czerwca 2017 r., a zatem nie można odnieść go do zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej zwana p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Stosowne do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga może zostać wniesiona do Sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zaznaczyć należy, iż cytowany przepis przytoczono w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w nowym brzmieniu stosuje się tylko w stosunku do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. po 1 czerwca 2017 r. Natomiast stanowiąca przedmiot skargi decyzja wydana została [...] kwietnia 2017 r., a zatem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym p.p.s.a. Dodać należy, iż z tych samych względów w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym, jeżeli stronie przysługuje prawo do zawrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W świetle zatem cyt. art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, poprzedzające złożenie skargi do sądu administracyjnego, stanowi jedną z podstawowych przesłanek decydujących o dopuszczalności skargi. Tym samym nie jest możliwym dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji lub postanowienia organu I instancji bez uprzedniej weryfikacji tego orzeczenia przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego, jeżeli przepisy prawa przewidują środek odwoławczy w ramach danej sprawy administracyjnej. Natomiast jeżeli skarżący wniósł odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia organu I instancji i w wyniku postępowania odwoławczego organ II instancji wydał decyzję lub postanowienie, to wniesienie skargi do sadu administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie na akt prawa organu II instancji, wydany w wyniku rozpoznania odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wniosła skargę na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków spółki wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków zarządu Oczyszczalni Ścieków spółki wodnej. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie uregulowanym w rozdziale 3 – Nadzór i kontrola nad działalnością spółek, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej jako P.w.). Zgodnie z treścią art. 179 P.w., w oparciu, o który wydana została zaskarżona decyzja, zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1). Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (ust. 2). Starosta, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie (ust. 3). Decyzja, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 4). Zauważyć należy, iż zawarte w cyt. ust. 4 art. 179 rozwiązanie, stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako kpa), zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Według interpretacji skarżącej art. 179 ust 4 P.w. pozwala przyjąć, iż na decyzję stwierdzającą nieważność uchwały organów spółki wodnej, jako decyzję ostateczną, przysługuje bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego, bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym zakresie pełnomocnik spółki powołał się na postanowienie WSA w Łodzi z dnia 7 października 2008 r., II SA/Łd 446/08. WSA w Łodzi dokonując interpretacji przepisu art. 179 ust. 4 P.w. odniósł się do jego literalnego brzmienia, wskazującego, że spółce wodnej przysługuje prawo zwrócenia się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko wówczas, gdy uchwała spółki na mocy decyzji starosty została uchylona (...). Tryb wewnętrznej kontroli decyzji przez starostę nie ma, w ocenie Sądu, zastosowania w przypadku decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej. Takiej decyzji ustawodawca nadał bowiem przymiot ostateczności. W tym zakresie Sąd odwołał się do legalnej definicji pojęcia "decyzja ostateczna", uregulowanej w art. 16 § 1 zd. 1 kpa, zgodnie z którą to decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Zdaniem WSA w Łodzi z przepisu tego wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to rozstrzygnięcie ostatecznie załatwiające sprawę administracyjną. Zatem, według Sądu, skutkiem nadania omawianej decyzji cech ostateczności jest przyznanie stronie niezadowolonej z takiej decyzji prawa do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w cytowanym wyżej art. 53 § 1 p.p.s.a. Natomiast stanowisko doktryny, na które powołał się pełnomocnik skarżącej, stanowi w istocie powielenie wskazanej powyżej interpretacji zastosowanej przez WSA w Łodzi w postanowieniu z dnia 7 października 2008 r. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela przytoczonego powyżej stanowiska strony skarżącej, ani też interpretacji wyrażonej przez WSA w Łodzi w przywołanym powyżej postanowieniu. W ocenie Sądu, wykładnia art. 179 P.w. prowadzi do wniosku, iż od decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie, według art. 179 ust. 4 P.w. w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a., stanowi wymóg konieczny, umożliwiający dopiero złożenie skargi do sądu administracyjnego. Przy czym dodać należy, iż dopuszczalne jest wyłącznie złożenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie organu wydane w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rzeczywiście brzmienie art. 179 ust. 4 P.w. wskazuje, iż z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do starosty zwraca się spółka wodna, której uchwała została uchylona decyzją starosty. Jednak zdaniem Sądu, w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa powyżej, odnosi się, nie do uchwały uchylonej przez starostę, lecz do uchwały, której nieważność stwierdził starosta w trybie art. 179 ust. 2 P.w. Za taką interpretacją przemawia fakt, iż wymóg złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umieszczony został w treści artykułu odnoszącego się wyłącznie do instytucji decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej. Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, iż w ustawie P.w., w ramach nadzoru i kontroli nad działalnością spółek, ustawodawca nie przyznał staroście kompetencji do uchylania uchwał organów spółki wodnej, a wyłącznie do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, w sytuacji gdy jest ona sprzeczna z prawem lub statutem spółki wodnej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zatem, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 179 ust. 4 P.w., odnosić może się wyłącznie do decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały organów spółki wodnej. W przeciwnym razie wniosek ten nie miałby w ogóle zastosowania, gdyż starosta nie wydaje w trybie nadzoru i kontroli decyzji uchylających uchwały organów spółek wodnych. Domniemywać należy, iż ustawodawca w tej sytuacji w cyt. przepisie użył niekonsekwentnie pojęć ,,stwierdzenie nieważności uchwały" i ,,uchwała uchylona", wobec czego należy traktować decyzję stwierdzającą nieważność uchwały jako szeroko rozumianą decyzję uchylającą. Powyższe wskazuje na użycie przez ustawodawcę sformułowania ,,uchylona uchwała" w rozumieniu potocznym, czyli jako usunięta z obrotu prawnego, choć z prawnego punktu widzenia decyzja stwierdzająca nieważność i decyzja uchylająca wywołują odmienne skutki prawne, gdyż stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc, a uchylenie - ex nunc. Mając powyższe na uwadze należało zatem uznać, iż wątpliwość interpretacyjna dotycząca art. 179 ust. 4 P.w. powstała z uwagi na pewną niekonsekwencję pojęciową zastosowaną w cyt. przepisie. Stąd niewątpliwie de lege lata należałoby postulować o usunięcie w/w niespójności i wprowadzenie jednolitości pojęciowej w obrębie w/w przepisu. W ocenie Sądu opisana powyżej niekonsekwencja pojęciowa nie może jednak skutkować przyjęciem na gruncie procedury sądowadministracyjnej rozwiązań sprzecznych z intencją ustawodawcy, którego zamiarem, zgodnie z opisanymi wcześniej rozważaniami, było przyznanie spółce wodnej prawa do założenia skargi do sądu administracyjnego, po uprzednim złożeniu przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozpatrzeniu go przez właściwy organ. Przyjętą powyżej interpretację potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych w tym wyrok: WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r., IV SA/Wa 2896/16 i z dnia 14 lipca 2017 r., IV SA/Wa 3292/167, WSA w Bydgoszczy z dnia 15 października 2013 r., II SA/Bd 575/13, WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., II SA/Lu 73/09. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca zobowiązana była zwrócić się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r., o czym strona była słusznie pouczona w treści w/w decyzji. Co prawda skarżąca złożyła taki wniosek, co do którego Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdził uchybienie terminu (postanowienie zaskarżone do tutejszego Sądu stanowić będzie przedmiot odrębnego rozpoznania), jednakże mimo to przedmiotowa skarga złożona została przed zakończeniem postępowania objętego w/w wnioskiem, a jako przedmiot skargi skarżąca wskazała decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. - wydaną w pierwszej instancji. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotową skargę za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 179 ust. 4 P.w. orzekł jak w sentencji.