II OSK 572/18

Dnia 10 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 811/17 w sprawie ze skargi B. K.-J. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; II. nie obciąża B. K.-J. kosztami postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia [...] października 2017 r. sygn. III SA/Kr 811/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi B. K.-J. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda"/ "Skarżący kasacyjnie") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") z dnia [...] marca 2017 r., "o odmowie wydania Pani K. K., reprezentującej Panią B. K. – J. zaświadczenia odnośnie postępowania (...) w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego J. G. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K.". Sprawę zapoczątkowało pismo adw. K. K. (dalej: "Pełnomocnik") działającej jako pełnomocnik Skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. do Prezydenta o wydanie zaświadczenia dotyczącego toczącego się przed tym organem postępowania meldunkowego. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2016 r. Pełnomocnik został poinformowany, że Skarżąca nie jest stroną tego postępowania, a tym samym nie jest osobą uprawnioną do uzyskania informacji o sprawie. Zażalenie Pełnomocnika z dnia [...] lutego 2016 r. na odmowę wydania zaświadczenia zostało zakwalifikowane jako skarga na działalność Urzędu Miasta; pismem z dnia [...] marca 2016 r. Urząd Wojewódzki udzielił Pełnomocnikowi odpowiedzi. Na pismo to Skarżąca wniosła skargę do WSA uznając, że jest to postanowienie o nieuwzględnieniu zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia przez Prezydenta. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 660/16, WSA uchylił zaskarżone postanowienie (z dnia [...] marca 2016 r.) oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (z dnia [...] lutego 2016 r. ). WSA podzielił stanowisko skargi, że w sprawie wydane zostały postanowienia i wskazał, że został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217-220 K.p.a. Ponownie rozpoznając wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., "odmówił wydania K. K., reprezentującej Skarżącą" zaświadczenia w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego z lokalu objętego wnioskiem. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, w którym wskazano na naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że stroną postępowania meldunkowego prowadzonego w sprawie, jest osoba, której obowiązek meldunkowy dotyczy oraz osoba legitymująca się aktualnym tytułem prawnym do lokalu. Z materiału dowodowego natomiast wynika, że Skarżąca nie dysponuje takim tytułem prawnym. Tym samym nie posiada interesu prawnego. W skardze Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 217 § 2 pkt 2, art. 138 § 2, art. 7, art. 77 i art. 144 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie z przyczyn innych, niż podniesiono w skardze. Za wadliwe uznał wydanie przez Prezydenta postanowienia skierowanego nie do Skarżącej, lecz do jej pełnomocnika. Postanowienie to zaaprobowane zostało przez Wojewodę. WSA wskazał, że zaświadczenie wydaje się tylko tej osobie, która żądała jego wydania. Gdy zaświadczenie z określonych względów nie może być wydane, albo nie może być wydane zaświadczenie o żądanej przez osobę treści, to jak stanowi art. 219 K.p.a., organ odmawia wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej nie komu innemu, jak osobie ubiegającej się o nie, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaświadczenie potwierdza istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już przez organ dane, którym to potwierdzeniem zainteresowana jest tylko osoba żądająca jego wydania stając się wskutek tego uczestnikiem "postępowania" o wydanie zaświadczenia. Stąd wydanie na podstawie art. 219 K.p.a. kontrolowanych postanowień osobie, która nie żądała wydania zaświadczenia WSA ocenił jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA uznał zatem, że błąd organów polegający na skierowaniu postanowień z art. 219 K.p.a. do niewłaściwego i nieuprawnionego ich adresata skutkować może tylko ich uchyleniem, gdyż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym (jurysdykcyjnym), w którym rozstrzyga się o prawach i obowiązkach podmiotu, a więc i nie stosuje się do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń instytucji stwierdzenia nieważności z art. 156 K.p.a. WSA zaznaczył, że nie jest bez znaczenia komu odmawia organ postanowieniem wydania potwierdzenia istnienia określonego stanu w oparciu o posiadane przez organ dane, czy też komu organ odmawia potwierdzenia żądanej treści. Nieuprawnione jest twierdzenie, że kwestia ta nie ma zupełnie znaczenia. Pełnomocnik strony nigdy nie może być adresatem aktu administracyjnego jako podmiot praw i obowiązków. Wobec powyższych uchybień WSA orzekł, jak w wyroku. W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a".) w zw. z art. 219, art. 156 § 1 pkt 4, art.138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. co nastąpiło na skutek: - przyjęcia przez WSA, że wobec zamieszczenia w treści postanowienia wydanego na podstawie art. 219 K.p.a. imienia i nazwiska pełnomocnika, gdy z treści tej wynika, że pełnomocnik reprezentuje osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia, również wskazaną w postanowieniu z imienia i nazwiska, organ popełnił błąd polegający na skierowaniu postanowienia do niewłaściwego i nieuprawnionego adresata, co doprowadziło do uchylenia postanowienia organu, wydanego również na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. niewłaściwej oceny wydanego postanowienia, skutkującej jego uchyleniem, dokonanej z uwzględnieniem przypadków stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 4 K.p.a. 2. naruszenie art.151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w związku z art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., co nastąpiło na skutek nieprawidłowej kontroli działalności organu i doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy postanowienie to odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie można mówić co najwyżej o niezręcznym sformułowaniu brzmienia rozstrzygnięcia odmawiającego wydania zaświadczenia, a nie o kwalifikowanym naruszeniu prawa. W rozstrzygnięciu tym wymieniono bowiem z imienia i nazwiska Skarżącą a także wskazano, że jest reprezentowana przez Pełnomocnika. Nawet gdyby uznać, że określenie wnioskodawcy, ubiegającego się o wydanie zaświadczenia, zostało w rozstrzygnięciu postanowienia sformułowane błędnie lub omyłkowo, nie było podstaw do uchylenia postanowienia. Podniesiono również, że przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej. W przedmiotowej sprawie istniały podstawy do uznania, że stosując przepisy K.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń, organ nie wydał postanowienia pełnomocnikowi wnioskodawcy, lecz wnioskodawcy, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Pełnomocnik Skarżącej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Elementy składowe postanowienia wymienia art. 124 K.p.a. W myśl § 1 tego artykułu, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. § 2 stanowi natomiast, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Z kolei art. 126 K.p.a. stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z przedstawionych przepisów wynika, że postanowienie, na które przysługuje zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz które zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z odesłaniem w art. 126 K.p.a. między innymi do art. 107 § 2–5 K.p.a. należy przyjąć, że uzasadnienie postanowienia: po pierwsze, jest niezbędnym elementem postanowienia i stanowi integralną jego część a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część postanowienia i po drugie, powinno spełniać takie same wymagania, jak uzasadnienie decyzji. W orzecznictwie podnosi się, że organ w uzasadnieniu postanowienia ma obowiązek wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (tak NSA w wyroku z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. I SA 2137/97, LEX nr 45993). Uzasadnienie postanowienia musi zatem być spójne z treścią rozstrzygnięcia danej kwestii procesowej zawartego w sentencji tego postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. II SA 692/98, LEX nr 41386). Powyższe uwagi mają istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem WSA uwzględniając skargę z innych przyczyn, niż podniosła Skarżąca, całą uwagę skupił wyłącznie na osnowie postanowienia Prezydenta, pomijając zupełnie jego uzasadnienie. Stwierdzenie to dotyczy również postanowienia Wojewody, które stanowiło przedmiot skargi. Prezydent, po wyroku WSA sygn. III SA/Kr 660/16, rozpoznając ponownie wniosek Pełnomocnika z dnia [...] lutego 2016 r. o wydanie zaświadczenia orzekł "o odmowie wydania Pani K. K., reprezentującej Panią B. K. – J. zaświadczenia odnośnie postępowania (...) w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego (...)". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonując oceny tak zredagowanej osnowy, WSA całkowicie zignorował uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Tymczasem w uzasadnieniu Prezydent stwierdził, że "w dniu [...] lutego 2016 r. Pani K. K., działająca imieniem Pani B. K. – J. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia (...)". Relacjonując następnie treść wniosku organ podał, że "Pani K. K. oświadczyła również, że jej mocodawczyni posiada interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 (...)". Cytując w dalszej części uzasadnienia art. 217 oraz art. 28 K.p.a. Prezydent naprowadził, że "z zebranego materiału dowodowego (...) wynika jednoznacznie, że mocodawczyni Pani K. K. nie dysponuje tytułem prawnym ... do lokalu, tym samym nie posiada interesu prawnego. Wobec powyższego Pani B. K. – J. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu meldunkowym, a tym samym nie może być informowana o przebiegu postępowania, jak również o jego rozstrzygnięciu". W podobny sposób Wojewoda, utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta, uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. W przedstawionym stanie sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że po złożeniu wniosku przez Pełnomocnika, organy obu instancji ustaliły stan faktyczny a odmowę wydania zaświadczenia oparły na ocenie interesu prawnego nie Pełnomocnika, lecz mocodawczyni. W konsekwencji wobec ustalenia, że Skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu meldunkowym, odmówiły wydania zaświadczenia. Zatem lektura osnowy postanowienia wraz z uzasadnieniem stanowiącym jego integralną część nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postanowienie skierowano do Skarżącej, reprezentowanej przez Pełnomocnika. Natomiast, jak to zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, w kontrolowanych przez WSA postanowieniach można mówić jedynie o niezręcznym sformułowaniu rozstrzygnięcia odmawiającego wydania zaświadczenia, a nie o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Oznacza to, że sformułowane w petitum wniesionego środka odwoławczego zarzuty są usprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.