IV SA/Wr 399/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 399/17 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 19 października 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Henryk Ożóg, , Sędziowie, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 października 2017 r., sprawy ze skargi Sieci Obywatelskiej [...] w W., na czynność Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w D. sp. z o.o., w przedmiocie wyznaczenia opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej, , uchyla wezwanie do uiszczenia opłaty;, zasądza od Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w D. sp. z o.o. w D. na rzecz strony, skarżącej Sieci Obywatelskiej [...] w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadminist, racyjnego., , Stowarzyszenie [...] w W. (dalej jako Stowarzyszenie lub strona skarżąca) wnioskiem przesłanym w dniu 5 kwietnia 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciło się do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w D. Sp. z o.o. w D. (dalej jako Szpital lub podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej świadczonych w latach 2015-2016 usług medycznych, głównie w zakresie położnictwa i anastezjologii (lista 46 pytań i żądań przesłania skanów dokumentów). Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. podmiot zobowiązany poinformował stronę skarżącą, że przygotowanie określonych we wniosku danych będzie wiązać się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 , dalej jako ustawa o dostępie do informacji lub w skrócie u.d.i.p.). Ich wysokość podmiot zobowiązany określił na kwotę 50,00 zł brutto za godzinę przygotowania materiałów, przy czym czas przeznaczony na ich przygotowanie oszacowano na około 8 godzin. Stowarzyszenie pismem z dnia 9 maja 2017 r. wezwało podmiot zobowiązany do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie aktu o wyznaczeniu opłaty oraz udostepnienie żądanych informacji bez obciążania jego kosztami. Szpital pismem z dnia 22 maja 2017 r. odmówił uchylenia ustalonej opłaty i podtrzymał swoje stanowisko wskazując, ze przygotowanie odpowiedzi na pytania wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów, które wynikają z konieczności wynagrodzenia dodatkowej pracy pracownika szpitala polegającej na wyodrębnieniu z bazy danych wnioskowanych informacji i zestawienia ich w określonej formie. W związku z tym, podmiot zobowiązany zwrócił się do strony skarżącej o jednoznaczną informację czy zobowiązuje się do poniesienia opłaty, której wysokość została podana w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. Strona skarżąca, nie odpowiadając na pismo, za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego w dniu 4 lipca 2017 r. złożyła skargę do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej nałożonej przez Szpital oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa, 2) art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej jako niemającej charakteru wyjątku od zasady, 3) art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis. W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udostępnienie przez niego informacji w określonej we wniosku formie i rozmiarze nie jest możliwe bez uszczerbku dla podstawowej działalności podmiotu. Podmiot zobowiązany podkreślił, że nie odmawia udzielenia informacji, ale wskazuje na konieczność poniesienia dodatkowych kosztów w myśl przepisu art. 15 u.d.i.p. Udostępnienie wymaganych przez stronę skarżącą informacji publicznych wymaga bowiem od podmiotu zobowiązanego poniesienia kosztów osobowych ponad koszty normalnego funkcjonowania podmiotu. Szpital podniósł, że koszty te zostały obliczone w oparciu o dokumenty płacowe pracownika mającego wykonać dodatkową pracę. Nadto, podmiot zobowiązany wskazał, że część informacji, o których udostępnienie wnioskuje strona skarżąca, nie stanowi informacji w ścisłym znaczeniu tego słowa. Musiałyby one zostać "wydobyte" z dokumentacji medycznej pacjentów, przeanalizowane i przekształcone w ten sposób, aby powstała informacja odpowiadająca istocie wniosku. Podmiot zobowiązany zwrócił również uwagę na ilość żądanych informacji oraz na fakt, że ich przygotowanie wymagałoby przygotowania pracochłonnych i czasochłonnych zestawień statystycznych, które jego zdaniem nie mieszczą się pod pojęciem informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty są zasadne. Kompetencje sądów administracyjnych zostały określone przede wszystkim przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). oraz art. 3 -5, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej: u.p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem tego aktu, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, ani powoływaną podstawą prawną. Jej granice ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tryb udzielania informacji w myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP określają ustawy, przez co w pierwszej kolejności należy uznać regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Jednakże, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty, które związane są ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia bądź koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, to podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). W powyższej sytuacji, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca przepisem art. 15 u.d.i.p. wprowadził wyjątek od, wynikającej z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., zasady bezpłatności w dostępie do informacji publicznej Nakłada bowiem on na podmiot udostępniający informację publiczną, w sytuacji wygenerowania dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem żądanych informacji, obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dzięki temu wnioskodawcy dano możliwość samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji i co z tym związane ewentualnego zrezygnowania ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, bądź też ich zreformowania, w wyniku czego realizacja wniosku informatycznego nie będzie związana z koniecznością wniesienia opłaty albo zostanie ona ustalona w znacznie niższej wysokości. Wskazać można również, iż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji publicznej łączyłaby się z bezpośrednią przeszkodą w dostępie do nich. Co ważne, bezczynność wnioskodawcy w powyższym okresie, skutkować będzie udostępnieniem informacji w sposób i formie wskazanej w pierwotnym wniosku oraz koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów wskazanych we wcześniejszym zawiadomieniu. Ustalenie przez podmiot zobowiązany wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. W orzecznictwie podkreśla się, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., gdyż wpływa on na sytuację określonego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 459/07). Może on mieć formę zarządzenia, zawiadomienia, wezwania, informacji, postanowienia, a nawet pisma, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro pismo ustalające wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej mieści się w katalogu aktów i czynności tego przepisu, to po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co strona skarżąca uczyniła, dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na tę czynność. W odniesieniu do skargi w przedmiotowej sprawie, strona skarżąca w dniu 4 kwietnia 2017 r. drogą elektroniczną wniosła o udostępnienie jej informacji rozbudowanej do 46 pytań. W przeważającym stopniu strona skarżąca żądała informacji dotyczących liczby porodów, cieć cesarskich, wniesionych skarg na dostępność do znieczulenia regionalnego, a także danych o pracownikach podmiotu zobowiązanego i zastosowanych procedurach medycznych przy wskazanych we wniosku zabiegach. W ocenie tut. Sądu, pozyskanie tych informacji wymaga ich wydobycia z bazy danych oraz zestawienia ich w określonej formie, co odpowiada konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku strony skarżącej. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę rodzaj żądanych informacji, a dodatkowo także ilość, uznać należy, że ich przygotowanie jest związane z koniecznością zlecenia dodatkowej pracy pracownikowi Szpitala, a zatem z poniesieniem przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów. Jednakże, należy podkreślić, że nie istnieje możliwość uzależniania wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej od wcześniejszego wniesienia opłaty. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ustawodawca przewiduje udostępnienie informacji publicznej według przewidzianej we wniosku formie także w przypadku niewniesienia przez wnioskodawcę odpowiedzi na zawiadomienie o wysokości opłaty związanej z powyższym przedmiotem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 208/16). To oznacza, że podmiot zobowiązany powołując się na brak wniesienia opłaty nie będzie mógł odmówić udostępnienia informacji, wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ani też pozostawić wniosku bez rozpoznania. W związku z tym, nie może on uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Ponadto, aby podmiot zobowiązany mógł skutecznie żądać zapłaty kosztów, określonych w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. musi dokładnie podać ich wysokość stronie skarżącej. Koszty te mają mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). W niniejszej sprawie określenie żądanej kwoty tytułem poniesienia dodatkowych kosztów udostępnienia informacji uznać należy za zbyt ogólne. Chociaż podmiot zobowiązany podał w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r., że powyższe czynności będą wiązać się z dodatkową opłatą w kwocie 50,00 zł brutto za godzinę przygotowywania materiałów to zdaniem Sądu są to informacje bardzo lakoniczne. W powyższym piśmie, podmiot zobowiązany nie odwołał się bowiem do żadnych czynników mogących mieć wpływ na jej wysokość, a jedynie wskazał, że czas przeznaczony na ich przygotowanie szacuje na około 8 godzin. Dopiero w piśmie z dnia 22 maja 2017 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wyjaśnił, że dodatkowe koszty wynikają z konieczności wynagrodzenia dodatkowej pracy pracownika szpitala polegającej na wyodrębnieniu z bazy danych wnioskowanych informacji i zestawienia ich w określonej formie. Co równie istotne w badanej sprawie to fakt, iż Szpital w sposób niedozwolony uzależnił przesłanie wnioskowanych informacji od opłacenia faktury, która miała zostać wystawiona po podaniu niezbędnych danych przez Stowarzyszenie. Reasumując powyższe wywody Sąd uznał, że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone i uzasadnione zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też powiadomienie o ich wysokości nie może rodzić jakichkolwiek skutków, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z omówionych względów, na podstawie art. 146 § 1 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.