VIII SA/Wa 208/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. J. na czynność - pismo Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną czynność; 2. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego A. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. J. na czynność –pismo Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Do wniesienia skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 grudnia 2015 r. A. J. złożył do Urzędu Gminy P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie nadesłania mu protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej w sprawie jego skargi z dnia [...] września 2015 r. Pismem z 4 stycznia 2015 r. A. J. (dalej wnioskujący, skarżący) został powiadomiony przez Wójta (dalej Wójt, organ), na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 4 Zarządzenia Nr 12.2015 Wójta Gminy P/ z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zasad udostępnienia informacji publicznej, że Protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2015 r., zostanie mu przesłany na wskazany adres po uprzednim przesłaniu do Urzędu Gminy potwierdzenia dokonania wpłaty w wysokości [...] zł. W ww. piśmie wskazano także, iż opłaty można dokonać na konto Urzędu Gminy (podano nr konta), bądź w kasie Urzędu. Wnioskujący z kolei, pismem z 4 stycznia 2016 r. (data złożenia 8 styczeń 2016 r.) wezwał Wójta Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący domagał się anulowania pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2016 r. uzależniającego udzielenie informacji publicznej prostej i nieprzetworzonej od wniesienia opłaty. Zaznaczył także, iż § 4 powołanego zarządzenia określa, że wysokość opłat dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej a nie prostej. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wójt podtrzymał swoje stanowisko dotyczące żądania wniesienia opłaty w związku z wnioskiem z dnia 23 grudnia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w postaci protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej. Wyjaśnił, że wskazany przez wnioskodawcę sposób udostępnienia informacji (kserokopia) wymaga jej przetworzenia poprzez sporządzenie dodatkowego egzemplarza protokołu w formie kserokopii, co wiąże się z koniecznością dodatkowych kosztów związanych z kosztami zakupu materiałów eksploatacyjnych i nośników przekazania informacji (toner, drukarki, papier). Dodał, iż wymagane przez Gminę opłaty podyktowane są tylko i wyłącznie dbałością o jej interes finansowy, mają na celu odzyskanie przez Gminę dodatkowych kosztów związanych z jej przetworzeniem. Nie są to opłaty pobierane z tytułu udzielenia informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o: 1) uchylenie pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2016 r., uzależniającego udzielenie informacji publicznej od wcześniejszego wniesienia opłaty w wysokości [...] zł, 2) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że pismo Wójta przesłane skarżącemu na jego wniosek, o udzielenie informacji publicznej ma charakter aktu publicznoprawnego. Nadto stwierdził, że z dyspozycji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż nie istnieją możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostepnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wywiódł, iż Wójt Gminy P. nie mógł uzależnić udzielenia informacji publicznej od wcześniejszego wniesienia opłaty. W skardze skarżący odniósł się również do wydanego przez organ Zarządzenia Nr 12.2015 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji przetworzonej oraz do samej informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż w żaden sposób nie uzależnił wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Dalej podał, że w przedmiotowej sprawie, skarżący przekazał Wójtowi stosowny wniosek z zawartym żądaniem udostępnienia informacji publicznej, zaś organ po rozpatrzeniu tego wniosku, przesłał skarżącemu odpowiedź, co potwierdza fakt nie tylko wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, ale także jego kontynuowanie zmierzające do załatwienia wniosku. Wyjaśnił dalej, że wskazany przez skarżącego we wniosku sposób udostępnienia informacji (kserokopia), wymagał jej przekształcenia poprzez sporządzenie dodatkowego egzemplarza protokołu w formie kserokopii, co wiąże się z koniecznością poniesienia przez organ dodatkowych kosztów powielenia wymienionych dokumentów związanych z kosztami zakupu materiałów eksploatacyjnych a także nośników przekazania informacji. Odnosząc się do kwestii wysokości kwoty należnej z tytułu wykonania kserokopii, organ zauważył że są to ponadplanowe obowiązki pracowników Urzędu Gminy. Uzasadniając oddalenie skargi, organ swoje stanowisko poparł orzecznictwem sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) obejmuje również inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju czynność została zaskarżona w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Art. 15 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z ust. 2 art. 15 ustawy, podmiot, o którym mowa w ust. 1 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy. Nakłada bowiem na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on bowiem zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, gdyż nie dopuszcza do sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy 14 dni, licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy ww. powiadomienia, na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy w tym okresie spowoduje udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu. Ustalenie wobec tego wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich czynności nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/2013 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu (uzasadnieniu) z 6 lutego 2015 r. w sprawie I OSK 228/15, stwierdzając iż: "Bez wątpienia powiadomienie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ono charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega więc wątpliwości, że akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Może on być przy tym określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy". Wracając do przedmiotowej sprawy, to przedmiotem zaskarżenia była dokonana czynność w postaci powiadomienia o wysokości opłaty. Skoro pismo ustalające wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej mieści się w katalogu aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co strona skarżąca uczyniła, dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na tę czynność. Również zaakcentować trzeba, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie postępowania następuje na wniosek w momencie doręczenia podmiotowi stosownego pisma, bądź też złożenia wniosku w formie ustnej. Ponadto art. 15 ust. 2 ustawy przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (art. 14 ustawy). Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy. Jednocześnie podkreślić należy, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny dostęp do niej. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania. Obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Wysokość przedmiotowej opłaty ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 - dostępny w CBOSA). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Aby organ mógł zasadnie żądać zwrotu tych kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie podać poniesiony przez siebie koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub określić koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. Akt II SA/Wa 1266/14 – dostępny na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można także założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Tymczasem pismo Wójta Gminy P. z 4 stycznia 2016 r., ani kolejne pismo w tej sprawie, takiej analizy kosztów nie przedstawia. Odnosi się jedynie do zarządzenia, które w ocenie Wójta zapewnia transparentność żądanych przez gminę opłat. Określenie opłaty za udzielenie informacji publicznej w taki sposób w żadnym wypadku nie może zostać uznane za wystarczająco zindywidualizowane. W rozpatrywanej sprawie organ podał jedynie, że realizacja wniosku nastąpi po uprzednim przesłaniu do Urzędu Gminy potwierdzenia dokonania wpłaty w wysokości [...] zł. Okoliczność ta nie została w żaden sposób udokumentowana, nie przedstawiono żadnej dodatkowej umowy na wykonanie tych czynności, zawartej z konkretnym, imiennie wskazanym pracownikiem, nie przedłożono odpowiedniej karty pracy ani dowodu wypłaty takiego dodatkowego wynagrodzenia, a w końcu nie wykazano konieczności wykonania tych czynności poza normalnym czasem pracy takiego pracownika. Nie wyjaśniono skarżącemu czy żądany protokół wymagał anonimizacji. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie stanowi podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu, co wiąże się w każdym wypadku z możliwością naliczenia opłaty. Czynności te w pierwszym rzędzie muszą być wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu, wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Czas realizacji tego zadania (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy) został również skrócony w stosunku do terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co nakazuje jego priorytetowe traktowanie. W konsekwencji, Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że żądane w piśmie z 4 stycznia 2016 r. koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 ustawy, a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną. Poza tym co istotne Wójt uzależnił udzielenie żądanej informacji od wcześniejszego uiszczenia opłaty, co należy uznać za niezgodne z treścią powołanego przepisu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., uznając zwrot kosztów postępowania na które składa zwrot wpisu sądowego w kwocie [...] zł.