II OSK 2591/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1156/15 w sprawie ze skargi P. G. na zarządzenie Burmistrza B. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwołania zebrania wiejskiego w celu odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz wyboru sołtysa i rady sołeckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1156/15 oddalił skargę P. G. na zarządzenie Burmistrza B. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwołania zebrania wiejskiego w celu odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie Burmistrza B. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie zwołania zebrania wiejskiego Sołectwa C. na dzień [...] września 2015 r. i jednocześnie wystąpił o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Zarządzeniu temu zarzucił naruszenie § 8 ust. 1, 2 i 3 statutu Sołectwa C. poprzez niezastosowanie tych przepisów i zwołanie zebrania wiejskiego przez burmistrza, w sytuacji, gdy powinien tego żądać od sołtysa oraz § 20 tego statutu poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy odnosi się on jedynie do trybu podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim mającym na celu odwołanie sołtysa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z § 8 ust. 3 ww. statutu burmistrz ma prawo zwołać zebranie wiejskie jedynie w sprawie wyborów sołtysa i rady sołeckiej oraz w przypadku, gdy sołtys nie zwoła zebrania na wniosek organu gminy. Tymczasem odwołanie sołtysa, które miało być przedmiotem wyznaczonego zarządzeniem na dzień [...] września 2015 r. zebrania, nie jest równoznaczne z wyborami sołtysa, gdyż są to różne czynności. Prawidłowym trybem zwołania zebrania wiejskiego w sprawie odwołania sołtysa jest zatem jego zwołanie przez samego sołtysa, przez sołtysa na żądanie organów gminy lub na pisemny wniosek co najmniej 20 mieszkańców sołectwa, który również powinien być skierowany do sołtysa, a nie do organów gminy. Tak więc zdaniem skarżącego Burmistrz B. wydając zarządzenie z dnia [...] września 2015 r. przekroczył swoje uprawnienia, naruszając jednocześnie uprawnienia przysługujące sołtysowi Sołectwa C. W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność względnie o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów statutu Sołectwa C. poprzez zwołanie zebrania wiejskiego podniósł, że w dniu [...] września 2015 r. wpłynęło do gminy pismo mieszkańców Sołectwa C. domagających się zwołania zebrania wiejskiego celem odwołania sołtysa tego sołectwa. Stosownie do postanowień § 20 statutu Sołectwa C. odwołanie sołtysa następuje w takim samym trybie w jakim dokonano jego wyboru. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 3 tego statutu zebranie wiejskie w sprawie wyborów sołtysa i rady sołeckiej zwołuje burmistrz. A zatem w ocenie odpowiadającego na skargę odwołanie sołtysa następuje w analogiczny sposób jak jego wybór, czyli w następstwie działań podejmowanych przez burmistrza. Tym samym za nieprawidłową uznał organ dokonaną w skardze wykładnię powołanych przepisów statutu Sołectwa C. Burmistrz podkreślił również, że na zebranie wiejskie w dniu [...] września 2015 r. przybyła wystarczająca liczba członków sołectwa uprawnionych do jego prawidłowego przeprowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę P. G. uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie swoich rozważań Sąd odniósł się do zagadnienia związanego z kognicją sądu administracyjnego i możliwością skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie organu wykonawczego gminy w zakresie zwołania zebrania wiejskiego. Analizując stan faktyczny sprawy w świetle postanowień art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), Sąd stwierdził, że zarządzenie dotyczące zwołania zebrania wiejskiego jest sprawą z zakresu administracji publicznej; skarżący jako były sołtys w sołectwie C. wykazał się interesem prawnym we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, gdyż zaskarżone zarządzenie wprost wpływało na jego sytuację prawną; wniesienie skargi poprzedzone zostało wymaganą prawem czynnością prawną – wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa – pismo skarżącego z dnia [...] września 2015 r. Sąd uznał więc, że w przedmiotowej sprawie skarżący dopełnił wszystkich wymogów do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dokonując oceny zarzutów Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą działania organu wykonawczego gminy B. był § 20 statutu Sołectwa C., zgodnie z którym odwołanie sołtysa i rady sołeckiej oraz poszczególnych jej członków może nastąpić przed upływem kadencji na podstawie uchwały zebrania wiejskiego w tym samym trybie, w jakim dokonano wyboru. Zdaniem Sądu z analizy tego przepisu wynika, że normuje on tryb postępowania w przypadku odwołania sołtysa i rady sołeckiej przed upływem kadencji. Zatem przepis ten ma charakter szczególny i z uwagi na ten jego status posiada pierwszeństwo przed innymi regulacjami przedmiotowego statutu. W przepisie tym zamieszczono bowiem rozwiązanie odwołujące się do tego, że odwołanie sołtysa nastąpi na podstawie uchwały zebrania wiejskiego w tym samym trybie, w jakim dokonano jego wyboru. Za kluczową kwestię uznał więc Sąd dokonanie interpretacji występującego w analizowanym przepisie zwrotu "w tym samym trybie, w jakim dokonano wyboru", wskazując, że zwrot ten należy interpretować w ten sposób, iż pojęcie tego samego trybu odnosi się do mechanizmu związanego ze zwołaniem organu stanowiącego jednostki pomocniczej jak również podejmowaniem przez niego rozstrzygnięć. Oznacza to, że zwołanie zebrania wiejskiego w sprawie odwołania sołtysa przed upływem kadencji powinno nastąpić w analogiczny sposób jak w przypadku zwołania tego organu w przypadku wyboru sołtysa, a ponadto wskazany organ powinien podejmować rozstrzygnięcie w tym samym trybie w jakim dokonywał wyboru sołtysa, a zatem z uwzględnieniem głosowania tajnego i bezpośredniego. Sąd zauważył, że zasady zwołania zebrania wiejskiego w celu wyboru sołtysa unormowane zostały w § 8 ust. 3 tego statutu, zgodnie z którym zebranie wiejskie w sprawie wyborów sołtysa i rady sołeckiej zwołuje burmistrz. Natomiast w § 8 ust. 4 statutu Sołectwa C. zawarto procesowe regulacje, sprowadzające się do wymogów jakie powinno spełniać obwieszczenie o zebraniu. Oceniając zatem prawidłowość zaskarżonego zarządzenia Sąd stwierdził, że Burmistrz B. w świetle przywołanych przepisów statutu Sołectwa C. jest organem uprawnionym do zwołania zebrania wiejskiego w celu odwołania sołtysa przed upływem kadencji. Tym samym za nietrafny uznał Sąd podniesiony w skardze zarzut braku właściwości rzeczowej Burmistrza B. w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2016 r. wniósł P. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - § 8 ust. 3 statutu Sołectwa C. poprzez zwołanie zebrania wiejskiego Sołectwa C. w dniu [...] września 2015 r. niezgodnie z przywołanym przepisem, który stanowi, że burmistrz ma prawo zwołać zebranie wiejskie jedynie w sprawie wyborów sołtysa i rady sołeckiej oraz w przypadku gdy sołtys nie zwoła zebrania na wniosek organu gminy; - § 8 ust. 1 i 2 statutu Sołectwa C. poprzez jego naruszenie w ten sposób, że do zwołania zebrania wiejskiego Sołectwa C. w dniu [...] września 2015 r. doszło na skutek zwołania go przez Burmistrza B., podczas gdy Burmistrz powinien zażądać tego od sołtysa; - § 20 statutu Sołectwa C. poprzez jego naruszenie polegające na zastosowaniu go do trybu zwołania zebrania wiejskiego, podczas gdy odnosi się on jedynie do trybu podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim mającym na celu odwołanie sołtysa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej P. G. przytoczył argumenty podniesione uprzednio w skardze wskazując, że w świetle statutu Sołectwa C. prawidłowym trybem zwołania zebrania wiejskiego w sprawie odwołania sołtysa jest jego zwołanie przez samego sołtysa, przez sołtysa na żądanie organów gminy lub na pisemny wniosek co najmniej 20 mieszkańców sołectwa, który to wniosek powinien być skierowany do sołtysa, a nie do organów gminy. Tymczasem on jako sołtys nie otrzymał żadnego wezwania od organów gminy ani też wniosku mieszkańców o zwołanie zebrania wiejskiego. Nie składał też rezygnacji z funkcji i nie planował we własnym zakresie zwoływania zebrania wiejskiego. Tak więc zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Burmistrz B. zwołując zebranie samodzielnie, z pominięciem uprzedniego żądania skierowanego do sołtysa przekroczył swoje uprawnienia, naruszając jednocześnie uprawnienia przysługujące sołtysowi Sołectwa C. Działanie Burmistrza B. stoi zatem w sprzeczności z postanowieniami prawa miejscowego – statutu Sołectwa C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nadmienić należy jedynie, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1590/06). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii wykładni § 20 w zw. z § 8 ust. 1, 2, 3 i 4 statutu Sołectwa C. Tryb wyborów sołtysa i sady sołeckiej został określony w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, że przepis ten pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił również jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie zatem do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej czy też odwołania organów sołectwa powinny być unormowane w statucie sołectwa. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę. Przewidziane ustawowo kompetencje kontrolne są każdorazowo uwzględniane przy redagowaniu statutów jednostek pomocniczych. Wyrazem tego jest zapis zawarty w § 20 statutu Sołectwa C., stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie nadania statutów sołectwom gminy B. Zgodnie z tym przepisem odwołanie sołtysa i rady sołeckiej oraz poszczególnych jej członków może nastąpić przed upływem kadencji na podstawie uchwały zebrania wiejskiego w tym samym trybie, w jakim dokonano wyboru. Przepis ten, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest przepisem szczególnym, gdyż normuje tryb postępowania w przypadku odwołania sołtysa i rady sołeckiej przed upływem kadencji. Jako przepis szczególny ma zatem pierwszeństwo przed innymi regulacjami statutu. Przy czym w przepisie tym zamieszczono rozwiązanie wskazujące, że odwołanie sołtysa nastąpi na podstawie uchwały zebrania wiejskiego w tym samym trybie, w jakim dokonano wyboru. Niewątpliwie zatem wskazanie w § 20 statutu przy odwołaniu sołtysa tego samego trybu w którym dokonano wyboru należy interpretować w ten sposób, że ten sam tryb odnosi się zarówno do mechanizmu związanego ze zwołaniem organu stanowiącego jednostki pomocniczej jak też do podejmowania przez ten organ rozstrzygnięć. Oznacza to, że zwołanie zebrania wiejskiego w sprawie odwołania sołtysa przed upływem kadencji powinno nastąpić w analogiczny sposób jak w przypadku zwołania tego organu w przypadku wyboru sołtysa, a ponadto wskazany organ powinien podejmować rozstrzygnięcie w tym samym trybie w jakim dokonywał wyboru sołtysa. Zasady zwołania zebrania wiejskiego w celu wyboru sołtysa unormowane zostały w § 8 ust. 3 zdanie pierwsze statutu Sołectwa C., a tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej uregulowano w Rozdziale III (§ 17 - § 19) tego statutu. Stosownie do § 8 ust. 3 statutu Sołectwa C. zebranie wiejskie w sprawie wyborów sołtysa i rady sołeckiej zwołuje burmistrz. Zatem zgodnie z § 20 w zw. z § 8 ust. 3 statutu Sołectwa C. zebranie wiejskie w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej powinien także zwołać burmistrz. Jak wynika z akt sprawy zaskarżone zarządzenie z dnia [...] września 2015 r. w sprawie zwołania zebrania wiejskiego na dzień [...] września 2015 r. w celu odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz wyboru sołtysa i rady sołeckiej w Sołectwie C. wydał Burmistrz B. Przy czym istotne jest, że z inicjatywą zwołania zebrania wiejskiego w celu odwołania sołtysa i rady sołeckiej przed upływem kadencji zwrócili się do Burmistrza mieszkańcy sołectwa (grupa ok. 60 osób) – pismo z dnia [...] września 2015 r. A zatem Burmistrz B. zgodnie z przepisami statutu Sołectwa C. był organem uprawnionym do zwołania na dzień [...] września 2015 r. zebrania wiejskiego w celu odwołania sołtysa przed upływem kadencji. Podkreślić należy, że w § 20 omawianego Statutu – gwarantującym organom gminy, a w tym przypadku burmistrzowi realizację jego funkcji kontrolnych i nadzorczych wobec jednostek pomocniczych – przewidziany został odrębny tryb pozbawiania sołtysa jego mandatu, wyłączający procedurę zwołania zebrania wiejskiego przedstawianą w § 8 ust. 1, 2 i ust. 3 zdanie drugie tego Statutu. Przyjęcie takiego rozwiązania w § 20 statutu wynikało z faktu, że trudno byłoby wymagać i oczekiwać aby zebranie wiejskie w przedmiocie odwołania sołtysa zwoływał sam zainteresowany, tj. sołtys. Nie można zatem uznać za trafną przedstawionej w skardze kasacyjnej interpretacji powyższych przepisów statutu Sołectwa C., gdyż taka interpretacja pozbawiałaby Burmistrza B. realizowania przyznanych mu przez ustawę (art. 35 ustawy o samorządzie gminnym) funkcji kontrolnych i nadzorczych nad jednostkami pomocniczymi. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.