II OSK 1291/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter, , po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/17 w sprawie ze skargi G. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2018 r. oddalił skargę G. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia G. W. na postanowienie Dyrektora Gorczańskiego Parku Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na częściach działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości H., gmina N., na obszarze otuliny Gorczańskiego Parku Narodowego, utrzymał postanowienie Dyrektora Parku w mocy. G. W. wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, "80 § 1", 107 § 3, 126 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.) i prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 778; dalej u.p.z.p.), art. 11 w zw. z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651; dalej u.o.p.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe, albowiem w toku postępowania administracyjnego przekonująco wykazano, że przewidywane przez organy zagrożenia, uniemożliwiające pozytywne rozpatrzenie sprawy, istotnie występują. Zarzuty skargi, oparte w głównej mierze na zanegowaniu istnienia na terenie inwestycji korytarza ekologicznego, który miałby rzeczywiste znaczenie dla przemieszczenia się wskazanych w postanowieniu organizmów, nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie. Organy wykazały, że dopuszczenie na terenie otuliny nowej zabudowy, utrudniającej funkcjonowanie znajdującego się tam korytarza ekologicznego (tj. istotnie pogarszającej jego drożność), zagroziłoby cennym przyrodniczym zasobom Parku. Presję urbanizacyjną na tereny otuliny Parku należy w ocenie Sądu traktować – z punktu widzenia potrzeb prawidłowego działania Parku – jako istotne zagrożenie zewnętrzne w rozumieniu art. 5 pkt 29 u.o.p., któremu to zagrożeniu należy skutecznie zapobiegać. Sąd wskazał, że skarżący nie przedłożył przekonujących dowodów podważających ustalenia faktyczne organów. Zebrane przez organ dowody były wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia. Nie można więc podzielić zarzutu naruszenia przez organy art. 7, art. 75 § 1, art. 78, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W opinii Sądu, analiza materiału dowodowego sprawy pozwoliła na stwierdzenie prawidłowości stanowiska Ministra zajętego w zaskarżonym postanowieniu i w odpowiedzi na skargę, ustosunkowującego się do jej poszczególnych zarzutów. Stanowisko to Sąd w pełni podzielił i wbrew zarzutom skargi istnienie na terenie inwestycji korytarza ekologicznego uznał za dostatecznie udowodnione. Minister zgromadził w aktach sprawy dokumentację przygotowaną przez służby Parku, potwierdzającą ustalenia dokumentów planistycznych dla Parku, studium Gminy N. oraz dane literaturowe, przebieg i czynne wykorzystywanie korytarza ekologicznego przez gatunki dużych ssaków migrujących do i z obszaru Parku. Materiał dowodowy poświadczający ten stan rzeczy dołączony został do akt sprawy, zaś strony postępowania nie wniosły do tych ustaleń żadnych uwag. W ocenie Sądu, nie zachodziła konieczność dokładnego ustalenia powierzchni zalesienia terenu inwestycji. Ustalenia poczynione przez Ministra i Dyrektora nie odnoszą się do tych fragmentów działek, które miałyby być ostatecznie zabudowane, ale do działek jako całości. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o konkretnym posadowieniu samej inwestycji. Ustalenia dotyczące drzewostanu służyły wyłącznie opisowi terenu inwestycji. Sąd podzielił argumentację Ministra, że organowi ochrony przysługuje uprawnienie, w ramach uzasadnionych granic uznania administracyjnego, opartych o specjalistyczną wiedzę własną oraz wyczerpującą analizę stanu faktycznego danej sprawy, do różnicowania stopnia rygoryzmu w zakresie stosowania instrumentów ochronnych w odniesieniu do poszczególnych części danego obszaru chronionego, o ile przemawia za tym dostatecznie sprecyzowany i istotny interes ochrony przyrody. To ten interes stanowi ostateczne kryterium rozstrzygające o dopuszczalności czy też niedopuszczalności realizacji inwestycji na obszarze przyrodniczo chronionym. Sąd nie podzielił argumentacji skargi co do naruszenia zaskarżonym postanowieniem norm konstytucyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł G. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowo zostały poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne w zakresie istnienia korytarza ekologicznego oraz przyjęcia, że realizacja inwestycji publicznej - budowy obwodnicy nie wpłynie na migrację zwierząt i omija korytarz ekologiczny, podczas gdy istnieją uzasadnione podstawy do twierdzenia, że migracja zwierząt nie przebiega przez projektowaną inwestycję skarżącego, co potwierdza raport o oddziaływaniu na obszary natura 2000: O., P., T. przedłożony RDOŚ w K. i trwają w tym zakresie nadal ustalenia. Ponadto z decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia RDOŚ w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie wydania uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska dla przedsięwzięcia, jakim była budowa obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], gmina N., wynika wprost, że budowa obwodnicy przebiega przez szlaki migracyjne zwierząt i tym zakłóca ich funkcjonowanie w korytarzu ekologicznym, przy jednoczesnym braku budowy przejścia dla zwierząt. W myśl bowiem zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi, w tym wskazanymi powyżej; 2) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 11 w zw. z art. 5 pkt 14 u.o.p. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że planowana inwestycja w otulinie parku będzie inwestycją powodującą zagrożenia wynikające z działalności człowieka, podczas gdy: a) istnieją wątpliwości co do istnienia korytarza ekologicznego na tym terenie (a konkretnie na terenie planowanej inwestycji prywatnej skarżącego) mając na uwadze, że w ramach toczącego się postępowania administracyjnego wykonano raport o oddziaływaniu na obszary natura 2000: O., P., T., przedłożony RDOŚ w K. Na mocy tego dokumentu w związku z wątpliwościami co do istnienia korytarza ekologicznego w tym rejonie raport wymaga uzupełnienia w terminie 1 roku - wezwanie przez RDOŚ w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...]; b) dopuszcza się realizację inwestycji drogowej (budowa obwodnicy W. – O. – L.), która to inwestycja wchodzi w liczne szlaki migracyjne zwierząt (ryś, wilk), o czym nie wspomina Minister Środowiska, a co wprost wynika z uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2015 r. i postanowienia RDOŚ w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie wydania uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska dla przedsięwzięcia jakim była budowa obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], gmina N.; 2) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły warunki do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 3) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego miało miejsce w granicach prawa, podczas gdy interwencja w prawo własności skarżącego de facto wyłącza przysługujące mu prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie uznał stanowisko organów administracyjnych orzekających w tej sprawie za prawidłowe, bowiem w toku postępowania administracyjnego przekonująco wykazano, że przewidywane przez organy zagrożenia, uniemożliwiające pozytywne rozpatrzenie sprawy, istotnie występują. Podjęta przez skarżącego kasacyjnie polemika z zaskarżonym rozstrzygnięciem sprowadza się w istocie do negowania ustaleń poczynionych przez organy orzekające w tej sprawie, jednak negacja ta nie została oparta na przekonujących podstawach. W szczególności prawidłowe ustalenia organów dokonane w niniejszej sprawie nie mogły zostać podważone przez rozstrzygnięcia i dokumenty dotyczące innych spraw i innych inwestycji. Niezależnie od tego, że każda sprawa ma swoją specyfikę i podobne argumenty w jednej z nich mogą być zasadne, a w innej nie, podkreślić należy, że w konkretnej sprawie nie można dokonywać kontroli prawidłowości innych postępowań, ani też zakładać, że to, co w innej sprawie uznano za prawidłowe, byłoby również prawidłowe w tejże sprawie. Sąd I instancji słusznie zatem uznał, iż organy trafnie wykazały, że dopuszczenie na terenie otuliny nowej zabudowy zagroziłoby cennym przyrodniczym zasobom Parku, a zebrane w toku postępowania administracyjnego dowody były wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia. Nie można wobec tego podzielić zarzutu naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 75 § 1, art. 78, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 11 w zw. z art. 5 pkt 14 u.o.p. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, przy czym w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 590/08, LEX nr 562867). Wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z takim stanowiskiem i uwzględnia ustawowo określony cel otuliny. Polemika skarżącego kasacyjnie z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu I instancji sprowadza się przede wszystkim – podobnie jak w analizowanym wyżej zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. – do powoływania się na rozstrzygnięcia i dokumenty dotyczące innych spraw i innych inwestycji. Jak już wyżej wywiedziono, rozstrzygnięcia te i dokumenty nie mogą prowadzić do zakwestionowania ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów obu instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły warunki do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem dokonana przez Sąd wykładnia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. była prawidłowa. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem zasadnie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie miało miejsce w granicach prawa. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego są chybione. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy prawidłowo oddalił skargę i nie miał podstaw do uchylania zaskarżonego postanowienia, gdyż nie naruszało ono prawa materialnego ani przepisów postępowania i to w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.