IV SAB/Wa 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku P. K. z dnia 30 grudnia 2004 r. o ustalenie odszkodowania za utracony udział wynoszący 1/2 część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] (część dawnej działki nr [...], zapisanej w Kw nr [...]), zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w [...], w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o którym mowa w pkt 1, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku P. K. z dnia 30 grudnia 2004 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ul. C. w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 317 m2, z obrębu [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". W skardze wniósł o: 1) wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do rozpatrzenia wniosku; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 2004 r. (data wpływu do organu 4 stycznia 2005 r.) G. P. działający jako pełnomocnik uczestników postępowania złożył wniosek o wypłatę odszkodowania, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, dotyczący przedmiotowej nieruchomości. W zakresie ustalenia należnego odszkodowania oraz wypłaty jego części na rzecz uczestniczki E. K.- [...] wydano decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. Sprawę w zakresie wniosku P. K. pozostawiono bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kpa. Przyczyną pozostawienia bez rozpoznania wniosku P. K. było, w ocenie organu, niewykonanie przez G. P. zobowiązania do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa, gdyż w ocenie Prezydenta [...], pełnomocnictwo substytucyjne uczestniczki udzielone w imieniu P. K. G. P. nie obejmowało czynności związanych z postępowaniem administracyjnym w sprawie uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajęta pod budowę ul. C. w [...]. W ocenie skarżącego, pozostawienie sprawy bez rozpoznania było nieuzasadnione, w związku z czym brak działania organu administracji stanowi bezczynność w rozpoznaniu złożonego wniosku. Skarżący złożył w dniu 18 sierpnia 2016 r. zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 Kpa do Wojewody [...], który postanowieniem nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. Skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia w postępowaniu przed organem w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej "Ppsa", co czyni niniejszą skargę dopuszczalną. Zdaniem skarżącego, organ administracji pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku wobec nieprawidłowego wezwania P. K. do uzupełnienia braku w postaci niepodpisania wniosku przez osobę uprawnioną. Skarżący podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 19 czerwca 1998 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 641/97, z którego wynika, że niezłożenie pełnomocnictwa powinno skutkować wezwaniem samej strony pod podpisania podania w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 Kpa. Skarżący zwrócił uwagę, że omawiany brak formalny został uzupełniony bez wezwania organu poprzez złożenie podpisanego podania z dnia 9 sierpnia 2016 r. w związku z czym w sprawie nie istnieją przeszkody do wydania decyzji. Skarżący wskazał, że jego zarzut dotyczy niewłaściwego zidentyfikowania braku, który należało usunąć. Nie bez znaczenia pozostaje samo zachowanie organu, który przez szereg lat nie wzywał G. P. do przedłożenia pełnomocnictwa, pomimo kierowania do niego kilkukrotnie wcześniejszej korespondencji, w tym korespondencji w której G. P. wprost określano mianem pełnomocnika. Powyższe działanie organu utwierdziło zarówno uczestników, jaki i G. P. o skuteczności jego umocowania. Wezwanie w trybie art. 64 § 2 Kpa zostało skierowane do G. P. dopiero w dniu 8 stycznia 2014 r., czyli 9 lat po złożeniu podania. Powyższe w sposób wydatny ograniczyło możliwość działania pełnomocnika, w tym w zakresie kontaktu ze swoim mocodawcą. P. K. zamieszkuje na stałe poza Polską, trudno jest oczekiwać by w okresie 9 lat miał pozostawać w stałym kontakcie ze swoim pełnomocnikiem, który nie jest profesjonalistą w zakresie zastępstwa w postępowaniach administracyjnych. Czynności sprawdzające wobec złożonego w dniu 4 stycznia 2005 r. wniosku powinny były zostać podjęte niezwłocznie, tak by możliwe było ewentualne podjęcie działań przez pełnomocnika skarżącego. Wobec dysponowania prze organ adresem do kontaktu z samym skarżącym bardziej zasadnym było wezwanie go bezpośrednio do podpisania wniosku, gdyż powyższe pozwoliłoby na dalsze procedowanie w sprawie i nie ograniczało jego praw w postępowaniu. Wobec niepodjęcia czynności mających prowadzić do usunięcia braku formalnego, zgodnie z art. 64 § 2 Kpa, nie było również podstaw do pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia 30 grudnia 2004 r., w części dotyczącej wypłaty odszkodowania P. K.. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że skarga P. K. jest bezzasadna. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 lutego 2005 r. G. P. wystąpił w imieniu E. K.- [...] i P. K. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt o pow. 317 m2, stanowiący działkę nr [...], położony w [...], zajęty pod drogę - ulicę C.. Do wniosku G. P. dołączył m. in. odpis z księgi wieczystej KW nr [...] oraz pełnomocnictwo z dnia 26 lipca 2002 r., Rep. A [...]. Pełnomocnictwem tym E. K.- [...], działająca w imieniu swoim i P. K., ustanowiła G. P. ich pełnomocnikiem w zakresie dotyczącym zbycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z obrębu [...], o pow. 2185 m2, z której to według dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie pochodzi działka [...], z obrębu [...]. Co prawda tym samym pełnomocnictwem E. K.- [...] umocowała G. P., także do działania w jej imieniu i na jej rzecz we wszystkich sprawach osobistych i majątkowych wobec wszelkich władz, urzędów administracji państwowej i gminnej, do składania w jej imieniu wszelkich pism, oświadczeń i wniosków, jak również do kwitowania dokumentów, korespondencji i przesyłek, jednakże przedmiotowe umocowanie w w/w zakresie nie dotyczyło P. K.. W związku z powyższym pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa zwrócił się do G. P., zgodnie z art. 64 § 2 Kpa, o dołączenie do akt przedmiotowej sprawy, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, prawidłowego pełnomocnictwa udzielonego jemu do złożenia w dniu 4 lutego 2005 r. w imieniu P. K. wniosku o ustalenie odszkodowanie za przedmiotowy grunt i reprezentowania go w przedmiotowej sprawie, pod rygorem pozostawienia jego wniosku, w części dotyczącej P. K. bez rozpatrzenia. Prezydent [...] wskazał, że G. P. nie uzupełnił w terminie akt sprawy o stosowne pełnomocnictwo. Wobec tego wniosek G. P., w części dotyczącej P. K. pozostał bez rozpoznania (zawiadomienie z dnia 21 lutego 2014 r.). Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. C. w [...], wykazanej jako działka nr [...], z obrębu [...], o pow. 317 m2, pochodzącej z KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie za udział 1/2 części za grunt oznaczony jako działka nr [...] o pow. 317 m2, uregulowany obecnie w księdze wieczystej nr [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. C., stanowiący obecnie własność Miasta [...] na rzecz E. K.- [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 4 grudnia 2015 r. Jednocześnie w odpowiedzi na pismo z dnia 9 sierpnia 2016 r. P. K. udzielono odpowiedzi odrębnym pismem, wyjaśniając pełnomocnikowi strony, że organ podtrzymał stanowisko zwarte w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. Wobec tego Prezydent [...] uważa, że nie pozostaje w bezczynności, a zażalenie , złożone w niniejszej sprawie jest bezzasadne, gdyż postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy za przedmiotową nieruchomość zostało zakończone ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (jeżeli chodzi o wniosek E. K.- [...]) oraz zawiadomieniem z dnia 21 lutego 2014 r. (jeżeli chodzi o wniosek P. K.). W dniu 18 sierpnia 2016 r. P. K. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. C.. Rozpatrując zażalenie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. zażalenie uznał za nieuzasadnione. Wskazał, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że wniosek z dnia 4 lutego 2005 r., podpisany został przez G. P., który nie posiadał stosownego umocowania do działania w imieniu P. K. Właściwe pełnomocnictwo nie zostało również dostarczone. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 § 3 Kpa pełnomocnik jest zobowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Nie ulega wątpliwości, iż warunkiem skuteczności czynności dokonanej przez pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa. Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa jest wezwanie do uzupełnienia tego braku, którego nieusunięcie powoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. W niniejsze sprawie pozostawienie sprawy bez rozpoznania spowodowało zakończenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności do wyjaśnienia pozostaje to, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z dnia 6 marca 2017 r. jest bezczynność Prezydenta [...], czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania odszkodowawczego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd Prezydent [...] pozostawał w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania odszkodowawczego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 2004 r. (data wpływu do organu w dniu 4 lutego 2005 r.) G. P. wskazując siebie jako pełnomocnika m. in. P. K. wystąpił o odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka nr [...] o pow. 317 m2 zapisany w Kw nr [...]. Do wniosku został dołączony odpis pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2002 r., Rep. A nr [...] z którego wynikało, że E. K.- [...] działając w imieniu własnym i imieniu brata P. K. upoważnia G. P. do zbycia należących do mocodawców udziałów w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2185 m2 i wszelkich czynności z tym związanych. Pełnomocnictwo to nie obejmowała zatem swym zakresem sprawy o odszkodowanie z art. 73 ustawy, dotyczącej innej nieruchomości - działki nr [...] o pow. 317 m2. We wniosku G. P. wskazał poza adresem do korespondencji, także numery telefonów kontaktowych. Skoro zatem z treści przedłożonego do wniosku pełnomocnictwa i samego wniosku wynikało jasno, że: 1) pełnomocnictwo nie dotyczy przedmiotowej sprawy odszkodowawczej; 2) mocodawca P. K. zamieszkuje za granicą (Kanada); 3) pełnomocnik nie jest radcą prawnym, czy też adwokatem; 4) autor wniosku o ustalenie odszkodowania wskazał telefoniczne numery kontaktowe, to - zdaniem Sądu - Prezydent [...] - mając na uwadze zasady z art. 7, art. 8, art. 12 § 1 Kpa (zasadę działania z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zasadę zaufania obywatela do organu, zasadę ekonomiki postępowania) - winien, w trybie art. 55 § 1 w zw. z art. 50 § 1 Kpa, wezwać autora wniosku z dnia 30 grudnia 2004 r. do złożenia wyjaśnień, aby ustalić, czy ten dysponuje pełnomocnictwem adekwatnym do zainicjowanej tymże wnioskiem sprawy odszkodowawczej. Jeżeli okazałoby się, że autor wniosku takim pełnomocnictwem nie dysponuje organ powinien wezwać samą stronę P. K., w trybie art. 64 § 2 Kpa, do podpisania podania (wniosku), w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Mając zaś na uwadze to, że: t) strona zamieszkuje w kraju położonym w dużej odległości od Rzeczypospolitej; 2) Kpa nie przewiduje obowiązku ustanowienia dla osoby zamieszkałej za granicą pełnomocnika do prowadzenia sprawy lub pełnomocnika do doręczeń; 3) koniec terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie przypadał na dzień 31 grudnia 2005 r. Prezydent [...] mógł już w lutym 2005 r. podjąć działania zmierzające do usunięcia powyższego braku w inny sposób, tj. wezwać samą stronę P. K., w trybie art. 64 § 2 Kpa, do przedłożenia podpisanego wniosku o ustalenie odszkodowania ,za przedmiotową nieruchomość, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, Tymczasem z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] traktował G. P. przez niespełna 9 lat jako pełnomocnika P. K. (pismo z dnia 11 lutego 2005 r.). Zawiadomieniem z dnia 17 lutego 2005 r. informował G. P. jako pełnomocnika strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego i o konieczności uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Po otrzymaniu przez Prezydenta [...] ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w dniu [...] listopada 2013 r. organ ten nadal traktował G. P. jako pełnomocnika P. K. realizując obowiązek z art. 36 § 1 Kpa (pismo z dnia 10 grudnia 2013 r.). Dopiero w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. organ wezwał G. P., w trybie art. 64 § 2 Kpa, do adekwatnego dla sprawy odszkodowawczej pełnomocnictwa od P. K., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wobec braku reakcji ze strony G. P. Prezydent [...] zawiadomieniem z dnia 21 lutego 2014 r. poinformował autora wniosku o odszkodowanie, że wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania. W dalszym postępowaniu traktowano G. P. jako pełnomocnika E. K.- [...]. Zdaniem Sądu, takie postępowanie Prezydenta [...] świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Prezydent [...] przez wiele lat traktował G. P. jako pełnomocnika P. K., a następnie wzywał go pisemnie do przedłożenia pełnomocnictwa od P. K. mimo, że brak formalny podania z dnia 30 grudnia 2004 r. mógł zostać stosunkowo szybko usunięty poprzez wezwanie P. K. do sanowania tego braku w oparciu o instrumenty prawne wskazane w powyższych wywodach Sądu. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania odszkodowawczego przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę zaniechanie wezwania P. K. już w lutym 2005 r. do uzupełnienia braku formalnego wniosku odszkodowawczego, a zamiast tego wieloletnie traktowanie G. P. jako pełnomocnika strony, a później wyjaśnianie z udziałem G. P. (dysponującego nieadekwatnym dla niniejszej sprawy pełnomocnictwem) braku formalnego wniosku z dnia 30 grudnia 2004 r. Zdaniem Sądu, w przypadku gdy podanie do organu wnosi osoba, która nie ma w danej sprawie umocowania do działania w imieniu strony i wynika to jasno z treści podania lub dołączonego doń pełnomocnictwa (taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) czynności wyjaśniające brak formalny podania należy skierować w stosunku do samej strony. W takiej sytuacji nie występuje bowiem przypadek tego rodzaju, że osoba wnosząca podanie posiada dokument pełnomocnictwa do działania w imieniu strony w konkretnej sprawie, ale z jakiś względów nie przedłożyła tego dokumentu organowi wraz z podaniem. Kierowanie w takiej sytuacji czynności procesowych z art. 64 § 2 Kpa do osoby nie mającej umocowania do działania w imieniu strony świadczy o bezskuteczności czynności zawiadomienia przez organ osoby wnoszącej podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Skoro więc G. P. przedłożył Prezydentowi [...] w dniu 30 grudnia 2015 r. pełnomocnictwo od P. K. do działania w niniejszej sprawie odszkodowawczej, to organ winien wniosek P. K. z dnia 30 grudnia 2004 r. rozpoznać poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę odszkodowawczą w części odnoszącej się do udziału skarżącego, co jest dopuszczalne na podstawie przepisu art. 104 § 2 Kpa. Sąd uznał, że termin 4 miesięcy na rozpatrzenie wniosku P. K. będzie terminem wystarczającym, biorąc pod uwagę to, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2014 r. stracił swą aktualność (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i - jeżeli jego aktualności nie potwierdzi rzeczoznawca majątkowy Z. J. - to zajdzie potrzeba zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, do której strona może wnieść uwagi i zastrzeżenia. To zaś może przedłużyć postępowanie administracyjne ponad termin 2 miesięcy, określony w art. 35 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).