II OSK 1949/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 616/16 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 616/16, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], znak: [...], którą uchylono w części dotyczącej podstawy prawnej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], nakazującą T. i W. F. rozbiórkę na własny koszt wybudowanej obudowy gnojowiska, przy budynku mieszkalno-inwentarsko-gospodarczym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości R. o parametrach: długość 6,70 m, szerokość 1,93 - 2,50 m, wysokość 0,60 m nad poziomem terenu, i orzeczono na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w wyniku przeprowadzonych oględzin na działce nr [...], położonej w miejscowości R., należącej do W. F., ustalił, iż właściciel wykonał tam betonową obudowę istniejącego gnojowiska zlokalizowanego przy budynku mieszkalno-inwentarsko-składowym zlokalizowanym na w/w działce. Obetonowania gnojowiska dokonano na długości 6,70 m i szerokości 2,50 m - 1,93 m i 0,60 m nad poziom terenu. Obudowę wykonano bezpośrednio przy granicy z działką ew. nr [...]. Do akt sprawy załączono kserokopie akt postępowania dotyczące zgłoszenia zamiaru wykonania przez W. F. robót budowlanych (akta PINB k - 11 do 20). PINB decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], nakazał rozbiórkę betonowej obudowy składu obornika przy budynku mieszkalno-inwentarsko-gospodarczym (k-90 do k-91). [...]WINB w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji (k-103 do k-104). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 967/09 uchylił decyzję [...]WINB w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., (k-113 do k-116). Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, [...]WINB w K. w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję znak: [...], którą uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w L. (k-120 do k-121). W toku ponownie prowadzonego postępowania przeprowadzono czynności kontrolne w dniu [...] września 2011 r. na działce nr [...] położonej w R. i stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie (k-145). Organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2012 r., wydał decyzję znak: [...], którą nakazano W. i T. F. rozbiórkę wykonanej płyty gnojowej (k-166 do k-168). Decyzją [...]WINB w K., z dnia [...].12.2013 roku, znak: [...], uchylono w/w decyzję w całości i nakazano rozbiórkę wybudowanej obudowy płyty gnojowej przy budynku mieszkalno-inwentarsko-gospodarczym. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 roku, sygn. akt: II SA/Kr 354/14. W związku z powyższym [...]WINB wydał kolejną decyzję w dniu [...] października 2014 r., znak: [...], którą uchylił decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB wydał postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] o wstrzymaniu robót prowadzonych przy budowie obudowy gnojowiska w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie powyższe zostało uchylone postanowieniem [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., znak:[...]. Kolejne kontrole i oględziny przeprowadzane przez PINB prowadziły do ustaleń, że stan faktyczny przy przedmiotowym obetonowaniu gnojowiska nie uległ zmianie (k-80 i k-145 akt PINB). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: Prbud), kolejny raz nakazał T. i W. F. rozbiórkę na własny koszt wybudowanej obudowy gnojowiska, przy budynku mieszkalno-inwentarsko-gospodarczym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości R.. Charakterystyczne parametry obiektu: długość 6,70 m, szerokość 1,93 - 2,50 m, wysokość 0,60 m nad poziomem terenu. Odwołanie od tej decyzji złożył W. F. zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wszechstronności rozpoznania materiału dowodowego, na skutek pominięcia oceny dowodów z zeznań strony W. F. (k-276), zeznań świadka T. C. (k-274), bez wskazania przyczyn tego pominięcia; art. 107 § 3 i 105 § 1 K.p.a., przez brak uzasadnienia faktycznego, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, brak wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyroku z dnia 6 maja 2014 roku, sygn. akt. II SA/Kr 354/14, Sąd uznał, że obudowa płyty gnojowej została zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia. Skoro zatem jest to obiekt legalny, to brak podstaw do orzekania w stosunku do niego nakazu rozbiórki. Nie jest to bowiem płyta do składowania obornika, o której mowa w § 6 ust. 5 rozporządzenia, ale jak wynika akt z postępowania, powstała wiele lat później (po realizacji samej płyty gnojowej) jej betonowa obudowa, mająca na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na otoczenie odchodów zwierzęcych zalegających na płycie. Obudowa ta bowiem nie jest obiektem, o którym mowa w § 6 ust. 5 rozporządzenia i co do którego rozporządzenie wskazuje normy odległościowe między innymi zakaz ich lokalizacji w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Rozpoznając sprawę w pełnym kontekście przedmiotowym i czasowym organ powinien ustalić czas powstania samej płyty gnojowej. Jeżeli zatem obiekt ten powstał wcześniej niż wejście w życie rozporządzenia (według twierdzeń skarżącego był to początek XX wieku) to organ powinien ustalić czy na czas realizacji przedmiotowej płyty obowiązujące wówczas przepisy wymagały jakiejkolwiek formy uprzedniego pozwolenia na budowę. Tylko wtedy bowiem organy mogłyby prowadzić postępowanie naprawcze, a w konsekwencji legalizację lub nakaz rozbiórki obiektu, mając na względzie przepisy rozporządzenia – także w zakresie norm odległościowych sytuowania obiektu od działki sąsiedniej. Nie ma to jednak związku z obudową płyty gnojowej – która jest przedmiotem niniejszego postępowania ponieważ obudowa ta jest obiektem zrealizowanym później niż sama płyta gnojowa i obiektem od niej odrębnym. Jeżeli by nawet obudowę tą taktować jako cześć płyty gnojowej to jak mowa o tym wyżej obowiązkiem organów było ustalenie czy na czas realizacji płyty gnojowej obowiązujące wówczas przepisy nakazywały uzyskanie pozwolenia na budowę. Jeżeli bowiem obowiązku takiego nie było, brak podstaw do stosowania w stosunku do niej przepisów rozporządzenia – także w stosunku do jej legalnej – bo budowanej na podstawie skutecznego zgłoszenia i w późniejszym okresie obudowy. Wobec powyższego organ wskazał, że na mocy wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 967/09, organy nadzoru budowlanego zostały zobligowane prowadzić postępowanie w sprawie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, natomiast na mocy wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 roku, sygn. akt: II SA/Kr 354/2014, koniecznym było wyjaśnienie sposobu wykonania i legalności płyty gnojowej, rozumianej jako płyta denna pod składowanie obornika. Dopiero po ustaleniu powyższego organ mógł ustalić, czy dokonana przez Inwestora w maju 2004 roku obudowa płyty gnojowej wykonana została na obiekcie legalnym. [...]WINB opierając się na treści w/w wyroku, w decyzji z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] wskazał, że w przypadku ustalenia, że Inwestor nie dopełnił określonych przepisami czynności, w celu legalnego wybudowania płyty gnojowej, koniecznym będzie prowadzenie jednego postępowania administracyjnego zarówno w zakresie nielegalnej płyty gnojowej jak i obudowy. Natomiast w wypadku ustalenia, że budowa płyty gnojowej w dacie jej powstania nie wymagała dla swej legalności uzyskania decyzji pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, albo Inwestor dopełnił wymaganych prawem czynności, należy uznać, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż jak zauważył WSA w Krakowie w przytoczonym wyżej wyroku – zgłoszenie robót budowlanych polegających na obudowaniu płyty gnojowej było skuteczne, zatem obudowa jest legalna. Organ stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie po wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt. II SA/Kr 354/2014, nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, że istniejące gnojowisko urządzone jest na płycie nieprzepuszczalnej lub też na ubitej ziemi. W związku z powyższym [...]WINB zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie legalności budynku inwentarsko-składowego na działce [...] w R. i kontroli płyty dennej składowisk obornika. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2015 r. ( k-306 akt PINB) nie potwierdzono istnienia pierwotnej płyty dennej w miejscu składowania obornika. Uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a. materiał dowodowy wskazuje również jednoznacznie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1996 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko-składowego z garażem na działce nr [...] została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r., znak:[...], co wynika m.in. z treści decyzji Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1997 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, znak:[...]. Decyzja w/w została z kolei uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r., znak: [...]. W decyzji Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1997 r. ustalono, że W. F. użytkując przedmiotowy budynek, użytkuje równocześnie miejsce do składowania obornika. Obornik ten jest składowany obok istniejącego budynku inwentarsko-składowego bezpośrednio na gruncie, a tym samym bez szczelnego zbiornika na gnojowicę oraz bez szczelnego gnojownika. W związku z tym nie spełnia wymogów zawartych w § 35 ust. 1 i 2, § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 8 lutego 1995r. W celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku należy wykonać szczelny zbiornik na gnojówkę i szczelny obetonowany gnojownik, na które stosownego pozwolenia udzieli Wójt Gminy M. po wystąpieniu z wnioskiem inwestora na ich wykonanie. Natomiast w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.1997 r., znak: [...] wskazano: "...należny obowiązek można uznać za wykonany m.in. tylko wówczas, gdy z prawidłowo opracowanego orzeczenia technicznego będzie wynikać, że samowolnie wzniesiony budynek uwzględnia w pełni wymogi odpowiednich przepisów ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących urządzeń do usuwania nieczystości stałych i ścieków. Z kolei w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 1999 r. zapisano, że legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej będzie możliwa wyłącznie wówczas gdy zachowane będą w pełni wymogi określone prawem, w tym odnoszące się do właściwego usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego. Kolejnym rozstrzygnięciem, związanym z postępowaniem w przedmiocie samowolnie dobudowanego budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...], przy którym istnieje przedmiotowe gnojowisko, była decyzja [...]WINB z dnia [...].12.2007r , znak:[...] stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak:[...], nakładającej na H. i S. F. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanego do istniejącego starego budynku mieszkalnego budynku inwentarsko-składowego wraz z pomieszczeniem na garaż. Decyzja ta nie została zaskarżona. Z akt przekazanych przez PINB w L. wynika zatem, że po tej decyzji nie prowadzono postępowania i nie wydano decyzji w sprawie legalności i pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko-składowego wraz z pomieszczeniem na garaż, przy którym zrealizowania jest przedmiotowa obudowa gnojowiska. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że nieobudowane gnojowisko bez płyty dennej, użytkowane było od początku istnienia samowolnie dobudowanego budynku inwentarsko-składowego, zlokalizowanego na przedmiotowej działce. Organ odwoławczy zauważył, że PINB szeroko wypowiadając się na temat konieczności wykonania urządzeń budowlanych takich jak gnojowniki, zapewniających użytkowanie budynków inwentarskich zgodnie z przeznaczeniem, nie odniósł się do kwestii legalności przedmiotowego budynku, przy której okoliczność wykonania odpowiednich urządzeń budowlanych winna być zbadana. Na konieczność wykonania we właściwy sposób ww. urządzeń wskazywano już w ostatecznych decyzjach Wojewody [...] z 1997 r. Składowanie obornika w formie odeskowanej pryzmy czyli gnojowisko, urządzone w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, nie stanowiło obiektu lub urządzenia budowlanego w rozumieniu ówcześnie i obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż nie posiadało elementów budowlanych: obudowy i szczelnego dna. Organ podkreślił, że wobec braku tzw. "płyty gnojowej" w dacie realizacji budynku, przez którą należy rozumieć nie tylko płaską płytę denną lecz również jej pionowe obrzeża, czyli obudowę zapobiegającą wyciekom nieczystości do gruntu, nie doszło do skutecznego zalegalizowania budynku inwentarsko-składowego przed organem I instancji. Natomiast wykonanie betonowej obudowy zewnętrznej nastąpiło dopiero w 2004 r. w oparciu o zgłoszenie do Starostwa Powiatowego i przyjęte zostało bez sprzeciwu. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zgłoszenie to nastąpiło bez oparcia o orzeczenie techniczne, wskazywane w decyzjach Wojewody [...] i z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Wskazano, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wykluczają możliwość powstania płyty gnojowej i jej elementów w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Obudowa "płyty gnojowej" na działce nr [...] w R., znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z działką nr [...], wykonana przez inwestora nawet zgodnie ze zgłoszeniem, skutkować musi koniecznością wydania stosownej decyzji, bowiem zaistniała przesłanka do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, który w świetle dominującego orzecznictwa ma również zastosowanie do obiektów legalnych lub nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ale wykonanych niezgodnie z przepisami. Organ zauważył, że wykonanie obudowania płyty gnojowej, w sposób naruszający warunki techniczne, stanowiło o wykonaniu robót budowlanych w sposób powodujący zagrożenie środowiska oraz o naruszeniu art. 5 ust 1 ustawy Prawo budowlane. A zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był ustalić, czy i w jaki sposób, stan niezgodności z prawem w związku z wykonanymi robotami budowlanymi można usunąć. PINB w L. prawidłowo ustalił, iż wykonanie obudowy płyty gnojowej bezpośrednio przy granicy działek, uniemożliwia nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych, które umożliwiłyby doprowadzenie płyty gnojowej do stanu zgodności z przepisami warunków technicznych. Usytuowanie przedmiotowej obudowy "gnojowiska" (rozumianej jako ogrodzenie składowiska obornika na gruncie), przy budynku, o którego legalności nie orzekł właściwy organ w sposób ostateczny, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, a zatem nie może być uznane za legalne. Wnioski organu skutkujące wydaniem skarżonej decyzji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego [...]WINB uznał za prawidłowe. W takim przypadku organ prawidłowo orzekł rozbiórkę obudowy przedmiotowego gnojowiska. [...]WINB zauważył, że niezależnie od niniejszego postępowania dotyczącego tylko robót związanych z wykonaniem obudowy gnojowiska dokonanych w oparciu o zgłoszenie z 2004 r., PINB winien podjąć i zakończyć postępowanie w sprawie legalności budynku inwentarsko-składowego z garażem na działce nr [...] w R.. Z uwagi na to organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zreformował zaskarżoną decyzję w zakresie podstawy prawnej poprzez jej uzupełnienie o art. 51 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W. F. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy, przekroczenie zakresu przedmiotu sprawy w postępowaniu odwoławczym i wydanie decyzji w oparciu o bezpodstawne ustalenia stanu faktycznego, nie będącego przedmiotem rozpoznania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym; rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez ich wadliwe zastosowanie i błędną wykładnię; inne naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronności rozpoznania materiału dowodowego, na skutek pominięcia oceny dowodów z zeznań strony W. F. (k-276), zeznań świadka T. C. (k-274), bez wskazania przyczyn tego pominięcia; dalej art. 107 § 3 K.p.a., przez brak uzasadnienia faktycznego, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, brak wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, przy czym naruszenia te miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, iż sporna płyta gnojna na podłożu z gliny istniała przed 29 kwietnia 1998 r., organy nie ustaliły czasu powstania płyty gnojowej, W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja organu II instancji została prawomocnie sprostowana w zakresie podstawy prawnej postanowieniem nr [...] [...]WINB z [...] maja 2016 roku, znak: [...]. W związku z tym nakaz rozbiórki orzeczony został na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Z tego powodu Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące braku precyzyjnego określenia podstawy prawnej decyzji o rozbiórce. Sąd podkreślił, że kontrolowana decyzja wydana została po dwukrotnej kontroli poprzednich decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W pierwszym wypadku uchylona została decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 967/09 Sąd zwrócił uwagę, że zrealizowanej na podstawie skutecznie wniesionego zgłoszenia budowy obudowy składu obornika nie można uznać za samowolę budowlaną, w związku z czym podstawą orzekania w niniejszej sprawie nie może być art. 49b ustawy Prawo budowlane mający zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy budowę zrealizowano bez dokonania zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu. Brak zgłoszenia w ustawowym terminie sprzeciwu, właśnie ze względu na zamiar niezgodnej z prawem lokalizacji płyty i fakt, że to na organie ciążyła odpowiedzialność za to, by planowana inwestycja była zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nie oznacza, że sprawa budowy tej płyty stała się bezprzedmiotowa. Stan sprzeczny z prawem dotyczący przedmiotowej obudowy zbiornika na obornik powinien zostać rozpatrzony w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 1 i 2, ust. 3 prawa budowlanego, mającym zastosowanie do innych niż określone w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego przypadków prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem warunków określonych w przepisach, tym wypadku – rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Mając na uwadze związanie oceną prawną i wskazaniami organów oraz sądu przy rozpoznawaniu sprawy zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Sąd zauważył, że jeśli chodzi o kolejny wyrok WSA, który uchylił decyzję o rozbiórce, to w wytycznych w nim wyrażonych przede wszystkim zobowiązano organ do uzupełnienia stanu faktycznego w zakresie daty wybudowania płyty do składowania obornika, której elementem miała być dobudowana obudowa, będąca przedmiotem postępowania. Sąd rozpoznający sprawę uznał, że kompleksowa analiza uzasadnienia wyroku z dnia 6 maja 2014 roku, sygn. akt: II SA/Kr 354/14, prowadzi do wniosku, że wyrażono w nim pogląd, iż niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki legalnie wybudowanej obudowy płyty do składowania obornika, o ile sama płyta powstała jako legalny obiekt, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Sąd podkreślił, że inna wykładnia poglądów prawnych tego uzasadnienia tj. taka jak przedstawia skarżący, prowadziłaby do sprzeczności poglądów wyrażonych w drugim wyroku WSA z poglądami wyrażonymi w wyroku, który zapadł jako pierwszy. Tak więc jeśli uznać, że z wyroku z dnia 6 maja 2014 roku ma wynikać pogląd, że w stosunku do obudowy płyty do składowania obornika bezwzględnie nie można orzec nakazu rozbiórki (ponieważ obudowa została wybudowana legalnie) to taki pogląd należałoby uznać za sprzeczny z wiążącym poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 967/09, który zapadł jako pierwszy i zgodnie z którym organy były zobowiązane do przeprowadzenia postępowania m.in. na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego, z wszelkimi możliwymi konsekwencjami, a przepis ten przewiduje także możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki. Przechodząc do stanu faktycznego sprawy Sąd zaznaczył, że z ustaleń organu jednoznacznie wynika, że nie potwierdzono istnienia pierwotnej płyty dennej w miejscu składowania obornika, a obornik składowany był i jest na ziemi, sama zaś obudowa, będąca przedmiotem postępowania, obudowała nie powierzchnię płyty dennej do składowania obornika lecz powierzchnię ziemi, na której składowany jest obornik. Taki stan faktyczny wynika m.in. z zeznań osób wskazanych w skardze, dlatego zarzuty w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione. Sąd z treści skargi domniemywał, że skarżącemu raczej chodzi o uznanie ubitej ziemi za płytę, jednakże takiego poglądu nie można zaaprobować. Ubita ziemia, jaką jest m.in. glina nie jest płytą do składowania obornika. W tym stanie rzeczy Sąd zaaprobował stanowisko organu, że od początku użytkowane było nieobudowane gnojowisko bez płyty dennej, które w 2004 roku zostało obudowane. W świetle powyższego pionowe obrzeża, czyli obudowę zapobiegającą spływowi nieczystości na większą powierzchnię, Sąd zakwalifikował jako element płyty do składowania obornika. Zgodnie bowiem z § 29 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, płyty do składowania obornika powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wykluczają możliwość powstania płyty do składowania obornika – czyli wszelkich jej elementów – w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki (§ 6 ust. 5 pkt. 4 ww. rozporządzenia), a obudowa podłoża, na którym składowany jest obornik na działce nr [...] w R., znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z działką nr [...], to nawet wykonanie jej przez inwestora zgodnie ze zgłoszeniem, skutkować musi koniecznością wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma bowiem innej możliwości doprowadzenia tej budowy do stanu zgodnego z prawem. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi były bezzasadne. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano, że naruszono je przez niewłaściwe zastosowanie a) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego (tekst jednolity z 2013 r. poz.1409, z późn. zm.; zwaną dalej: prawo budowlane) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dopuszczają możliwość wydania nakazu rozbiórki legalnie wybudowanego obiektu w postaci betonowej obudowy obornika, bez łącznego powołania z tymi przepisami i wykazania podstaw prawnych określonych szczegółowo przesłankami wymienionymi w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego; b) § 6 ust.5 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.X.1997 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997 r.Nr 132, poz. 877, zwanym dalej rozporządzeniem), a to w związku z wewnętrznie sprzecznym ustaleniem faktycznym i prawnym, w myśl którego ubita warstwa gliny w podłożu dennym pryzmy obornika nie jest płytą gnojową do składowania obornika i że zarazem podłoże takie jest płytą do składowania obornika, do której stosują się normy odległościowe zawarte w przytoczonym. wyżej rozporządzeniu (notabene powołany w wyroku przepis § 6 ust. 5 pkt 4 - w brzmieniu tego rozporządzenia obowiązującego w dacie wykonania betonowej obudowy – nie jest znany). Tekst przytoczonego rozporządzenia, kolejnym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 472) został zmieniony, między innymi w ten sposób, że wprowadzono do tego aktu prawnego przepis § 6 ust.5 pkt 4, jednakże wszedł on w życie z dniem 19 maja 2013 r. – czyli po upływie blisko 9 lat od daty zaprzestania robót związanych z ukończeniem i definitywnym wykonaniem betonowej obudowy składu obornika; normę odległościową, na którą uzasadnienie wyroku się powołuje, określa inny przepis: § 6 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia, które zresztą w ogóle nie określa takich norm w odniesieniu do sytuowania betonowej obudowy składu obornika; c) § 49 w zw. z § 50 rozporządzenia przez ich niezastosowanie, pomimo iż płyta gnojowa została wykonana przed dniem 29 kwietnia 1998 r.(data wejścia w życie rozporządzenia) a w każdym razie nie powołano ani postępowanie administracyjne nie wykazało, aby w tym okresie kwestia dot. warunków technicznych płyt gnojowych i ich usytuowania była regulowana innymi przepisami. Natomiast naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego i spójnego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku; b) art. 153 p.p.s.a wobec niedostrzeżenia przez sąd pełnej treści wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 354/14; c) art.3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 7, art. 77, art. 104 w zw. z art. 78 Konstytucji RP i w zw. z art. 127 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mimo, że zebrany w sprawie materiał okazał się być wystarczający, nie budzący wątpliwości; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnia postawione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstwie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywłać nadmierne zgrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dzwięku. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną sprowadza się do oceny postawionych w tej skardze zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. F. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skoro organ nadzoru budowlanego oceniając wykonane na podstawie zgłoszenia roboty budowlane stosownie do art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odpowiednio stosuje art. 50 ust. 1 tej ustawy, to znaczy, że sprawdza czy roboty te odpowiadają wymogom wskazanym w tym ostatnim przepisie. W niniejszej sprawie organy nadzoru a za nimi Sąd I instancji uznały, że wykonanie obudowy gnojownika nie odpowiada warunkom określonym w odrębnych przepisach tj. § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877), dalej jako rozporządzenie). Rację ma skarżący kasacyjnie, że ww. przepis rozporządzenia w stanie prawnym z chwili wykonania obudowy gnojownika (obudowy płyty gnojowej) tj. z 2004 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877) w § 6 ust. 5 nie zawierał normy odległościowej określającej dopuszczalną odległość obudowy płyty gnojowej od granicy działki sąsiedniej. Taka norma wyrażona została w § 6 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia. Stanowi on, że odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m3 oraz płyt gnojowych powinna wynosić co najmniej od granicy działki sąsiedniej – 4 m. Zatem istniała wówczas norma nakazująca zachowanie 4 m odległości płyty gnojowej od granicy działki sąsiedniej. Istotnie mowa jest tylko o płycie gnojowej ale jak przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku normę tę z racji definicji płyty gnojowej z § 29 rozporządzenia (płyty do składowania obornika powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne) należy odnosić także do obudowy takiej płyty gnojowej. Miała ona zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem NSA, powołanie § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia według stanu prawnego obowiązującego od 19 maja 2013 r. w związku ze zmianą tego rozporządzenia rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie jako normy odległościowej dla budowy płyty gnojowej zamiast § 6 ust. 4 pkt 4 nie wpływa na ocenę, że norma odległościowa dla płyt gnojowych istniała w chwili wybudowania obudowy gnojowiska. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wybudowanie obudowy płyty do składowania obornika (wcześniej określanej jako płyta gnojowa) jako elementu składowego takiej płyty (§ 29 rozporządzenia stanowi, że płyta do składowania obornika powinna mieć dno i ściany nieprzepuszczalne) także powinno spełniać powyższy warunek normy odległościowej. Z ustaleń organów jednoznacznie wynikało, że obudowa płyty gnojowiska została wykonana w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią nr [...], co jest ewidentnym naruszeniem § 6 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia i skutkować musiało wydaniem przez organ decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Doprowadzenie obudowy do stanu zgodnego z prawem nie było możliwe w inny sposób gdyż zachowanie normy odległościowej można osiągnąć poprzez rozbiórkę. Samo wykonanie tej obudowy zgodnie ze zgłoszeniem nie przesądza o jego legalności bowiem należy sprawdzić czy wykonanie zgłoszonych robót budowlanych spełnia inne wymogi przewidziane w przepisach prawa. W sprawie jednoznacznie ustalono, że wykonana obudowa gnojowiska nie spełnia regulacji odległościowej dla płyt do składowania obornika, której jest istotnym elementem składowym, bowiem sama definicja płyty do składowania obornika wskazuje na istnienie dna i ścian nieprzepuszczalnych, a takie miała wykonana przez skarżącego kasacyjnie obudowa gnojowiska. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia § 6 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia. W twierdzeniach Sądu nie ma wewnętrznej sprzeczności, którą zarzuca skarżący kasacyjnie. Sąd analizując ustalenia faktyczne organów przyjął za nimi, że ubita warstwa gliny w podłożu gnojowiska w istocie nie stanowi płyty dennej, o której mowa w przepisach rozporządzenia. Nigdy nie było obiektu w postaci płyty dennej obornika spełniającej wymogi rozporządzenia. W takim razie nie jest możliwe określenie momentu jej powstania, a tym samym zastosowanie odpowiednich przepisów obowiązujących w dacie jej powstania. Bezcelowe jest zatem prowadzenie postępowania zmierzającego do poczynienia ustaleń w tym zakresie. Wskazania wyroku z 2014 r. z przyczyn obiektywnych nie mogły być zrealizowane. W tej sytuacji należało jednak ocenić legalność wzniesienia samej betonowej obudowy gnojowiska. Obudowy tej nie sposób traktować inaczej niż w ścisłym powiązaniu z normami przewidzianymi dla samej płyty do składowania obornika skoro obudowa ta stanowi prawem wskazany element takiej płyty (§ 29 rozporządzenia). Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że mimo nieistnienia płyty gnojowej, budowę samej jej obudowy należy rozpatrywać w kontekście wymogów jakie przewiduje się w rozporządzeniu w stosunku do samej płyty. Zdaniem NSA, jest to stanowisko uzasadnione i nie wynika z niego sprzeczność. Z jednej strony Sąd przyjął, że płyta denna do składowania obornika nigdy nie istniała, a z drugiej uznał, że ścisłe powiązanie płyty dennej do składowania obornika z obudową takiej płyty w definicji zawartej w rozporządzeniu pozwala na zastosowanie norm prawnych odnoszących się do płyty także do jej elementu w postaci obudowy. Sąd nie twierdził, że płyta do składowania obornika istniała a potem zaprzeczał temu. Stan prawny z chwili wzniesienia obudowy płyty gnojowej (2004 r.) przewidywał normę odległościową w § 6 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia. Wobec tego zastosowanie § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia w sprawie przez organy oraz Sąd I instancji nie zmienia faktu, że istniała norma prawna określająca odległość płyty gnojowej od granicy działki sąsiedniej a wybudowana obudowa tę normę narusza. Mając na uwadze ustalenie, że płyta denna do składowania obornika nie istniała a obudowę gnojowiska wzniesiono w 2004 r. wskazać należy, że w sprawie przepisy § 49 i § 50 rozporządzenia nie miały zastosowania bowiem obudowa powstała już w czasie obowiązywania tego rozporządzenia a nie przed jego wejściem w życie jak podnosi skarżący w zarzutach skargi kasacyjnej, co miałoby uzasadniać ich zastosowanie w sprawie. W ocenie NSA, chybione są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd przedstawił podstawy prawne zaskarżonego wyroku. Sąd ten nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, a tym samym zastosowanie miał art. 151 P.p.s.a. nakazujący skargę taką oddalić. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.153 P.p.s.a. Sąd ten przeanalizował zapadłe wcześniej w przedmiotowej sprawie wyroki (z 2009 r. i 2014 r.) i ich zasadnicze motywy oraz zamieszczone tam wskazania i uznał, że wzajemna wykładnia tych orzeczeń w ten sposób, że dokonanie zgłoszenia obudowy wyklucza orzeczenie nakazu rozbiórki (jak widział to skarżący) prowadziłoby do sprzeczności z poglądem wyrażonym w wyroku z 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 967/09, który zobowiązywał organy do przeprowadzenia postępowania m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z wszelkimi możliwymi konsekwencjami. Sąd słusznie zauważył, że skoro z jednej strony w wyroku z 2014 r. wskazano na niedopuszczalność orzeczenia rozbiórki leganie wybudowanej obudowy płyty jeśli płyta jest obiektem wzniesionym legalnie i zobowiązano organy do przeprowadzenia ustaleń faktycznych odnośnie do istnienia płyty gnojowej i czasu jej wybudowania aby ustalić czy odpowiadała przepisom wówczas obowiązującym a z drugiej strony w wyroku z 2009 r. zobowiązano organy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to zależnie od poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, nie sposób uznać, że definitywnie wykluczono orzeczenie rozbiórki. Sądy w tych wyrokach nie przesądzały o rozstrzygnięciu. Wskazały tylko na podstawę prowadzenia postępowania legalizacyjnego i ustalenia w zakresie powstania płyty gnojowej. Tym samym domaganie się przez skarżącego wykluczenia możliwości orzeczenia rozbiórki było nieuzasadnione bo z wyroków taki wniosek nie wynikał. Sąd I instancji dostrzegł to i wyjaśnił w uzasadnieniu. Skarżący kasacyjnie nie może zatem twierdzić, że Sąd nie dostrzegł wskazań z wyroku z 2014 r. Nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 7, art. 77, art. 104 w zw. z art. 78 Konstytucji RP i w zw. z art. 127 K.p.a. sprowadzającego się do uznania, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności decyzji i nie uwzględnił skargi. Jak wynika z akt sprawy i zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że w ustalonym prawidłowo przez organy stanie faktycznym i prawnym nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia decyzji. Tym samym orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było niedopuszczalne i Sąd orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. postąpił prawidłowo. W związku z licznymi odniesieniami skarżącego kasacyjnie do niedopuszczalności oceny w niniejszym postępowaniu legalności budynku inwentarsko-składowego z garażem na działce nr [...] w R. wskazać należy, że Sąd poza przytoczeniem treści zaskarżonych decyzji, w których zawarto informacje sugerujące konieczność tej oceny, w przedmiotowym postępowaniu nie zajmował się kwestią oceny legalności ww. obiektu. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ze skargi oraz skargi kasacyjnej nie wynika w czym należałoby upatrywać podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja jest nieważna w rozumieniu art. 156 K.p.a. Nie wiadomo w czym należy upatrywać zarzucanej rażącej nieważności. Sąd I instancji jak i NSA z urzędu bada podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy takie okoliczności nie zostały stwierdzone a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.