II SA/Bd 874/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. W. na pismo Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 5 maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948, z późn.zm., dalej p.w.u.K.A.S.), Dyrektor Izby Skarbowej złożył R. W. (dalej skarżący), propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Propozycja została doręczona skarżącemu 19 maja 2017 r. Pismem z 25 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Skarbowej do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi z 5 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odmówił przedstawienia takiej propozycji i wskazał, że propozycja pracy nie jest "oczywistą omyłką", ani "rażącym błędem prawnym" W dniu 31 maja 2017 r. skarżący oświadczył, że przyjmuje warunki zatrudnienia zaproponowane w dniu 19 maja 2017 r. Ponadto pismem z 30 maja 2017 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od "otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" domagając się jej uchylenia w całości i tym samym pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W odwołaniu tym zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej B. naruszenie: 1. art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP poprzez niezasadne zwolnienie ze służby w formie propozycji pracy (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost); 2. art. 165 ust. 3 i art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. oraz art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej; 3. art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. poprzez nieuwzględnienie ustawowych przesłanek składania propozycji pracy; 4. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej zwana K.p.a.), poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego; 5. art. 6, 8, 9 i 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie się wypowiedzenia w toku postępowania oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w niewłaściwej formie, a także niewłaściwe obniżenie dotychczasowego wynagrodzenia oraz oczywista niezgodność decyzji z Konstytucją. W odpowiedzi Dyrektor Departamentu Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącego, że przepisy ustawowe nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy przedstawionej funkcjonariuszowi, natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienie przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Pismem z 6 lipca 2017 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na złożoną mu 19 maja 2017 r. propozycję pracy - pismo Dyrektora Izby Skarbowej z [...] maja 2017 r., nr [...], jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności skarżący zarzucił naruszenie: art. 165 ust. 3 i 7 p.w.u.K.A.S. przez niezłożenie propozycji pełnienia służby oraz art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia przesłanek określonych w tych przepisach; art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji . W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności faktyczne sprawy oraz wskazał, że zaproponowane przez organ nowe warunki zatrudnienia należy zakwalifikować w pierwszej kolejności jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli bowiem propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną (jak uznał organ), to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Wobec tego zaś, że dotyczyła ona funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania i że wydał ją organ administracji publicznej, to sprawę należało poddać kontroli sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo, zdaniem skarżącego, spełnia określone w literaturze przedmiotu przesłanki uznania je za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: nie jest decyzją lub postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało ono skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu, ma publicznoprawny charakter oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak w sprawie właściwości sądu administracyjnego, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. stanowi element szerokiej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i związanej z tym reorganizacji państwowej administracji skarbowej. Ustawodawca wprowadzając nowe warunki pracy i pełnienia służby, w tym stanowiska służbowe oraz stopnie służbowe, wynagrodzenie/uposażenie, jednocześnie dopuścił transparentną zmianę dotychczasowych stosunków pracy i stosunków służbowych funkcjonariuszy celno-skarbowych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. pisemną propozycję określającą warunki pracy, nie ma jednak charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przedstawiona skarżącemu propozycja nowych warunków zatrudnienia, co do której miał on możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, a która nie stanowi aktu mianowania, ani nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, a więc decyzją administracyjną. Organ wskazał także, że w tym zakresie w ustawie brak jest przepisu zawierającego odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi, sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. W tym zakresie ustalić bowiem należy, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a."). Mając na uwadze przedmiot oraz istotę sporu w niniejszej sprawie wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 177 ustawy zasadniczej, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie (art. 184). W myśl art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (...); 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, zgodnie z art. 5 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach m.in.: wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na pismo, w którym Dyrektor Izby Skarbowej w B., powołując się na art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S.) złożył skarżącemu (dotychczasowemu funkcjonariuszowi służby celnej) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B.. Skarżącemu zaproponowano w szczególności umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku starszego kontrolera skarbowego informując, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.u.K.A.S., pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. ustawodawca wskazał, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ww. ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Skarbowo-Celnej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 6), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Jak wynika z kolei z art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, dalej u.K.A.S.), oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.K.A.S. wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W art. 170 ust. 2 p.w.u.K.A.S. przewidziano, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 171 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1. stosunek pracy na podstawie umowy o prace na czas nieokreślony albo określony, 2. stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Analiza powyższych oraz dalszych przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jak również ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej prowadzi do wniosku, że ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy kwestie reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej oraz związane z tym tryby i konsekwencje przekształceń organizacyjnych, w tym dla stosunków służbowych i zatrudnienia. W przytoczonych przepisach przewidziano wszakże wygaśnięcie dotychczasowych stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Nadto ustawodawca zadecydował również o trybie przekształcenia dotychczasowych stosunków pracy oraz stosunków służbowych w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Przepisy ustawy określają również wprost w jakich sytuacjach i na jakie formy działania kierowników jednostek organizacyjnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przepisów w tym zakresie nie można interpretować rozszerzająco. Zwrócić należy w tym zakresie uwagę na przywołany już przepis art. 169 p.w.u.K.A.S. Z kolei w art. 276 ust. 1 u.K.A.S. ustawodawca wskazał, że w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na inne stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (ust. 2). Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 5). W art. 276 ust. 6 u.K.A.S. ustawodawca wprost zastrzegł, że od decyzji wydanej w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 277 u.K.A.S., spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wobec powyższego podkreślenia wymaga to, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia, także ze stosunku służbowego, podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest natomiast sąd powszechny. Obywatel nie pozostaje zatem pozbawiony prawa do sądu w przedmiotowym zakresie. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że stan faktyczny nie pokrywa się z hipotezą przepisu art. 169, gdyż skarżący jako funkcjonariusz celny otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a nie propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Na gruncie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewidziano dla takiej propozycji zatrudnienia formy decyzji, jak również nie jest przewidziany tryb odwoławczy i skarga do sądu administracyjnego – w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia została przyjęta. Wyjaśnić należy, że jest możliwa sytuacja, w której dane pismo organu nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 K.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 28.05.2001 r., OPK 8/01, ONSA 2001/4/157). Warunkiem takiego zakwalifikowania pisma jest rozstrzygnięcie tym pismem przez organ administracji publicznej o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego (co do zasady materialnego prawa administracyjnego). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla jednostki, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów i podległych im jednostek (por. uchwała NSA z 12.10.1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). Chodzi więc o indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. oraz załatwienie tej sprawy co do istoty (art. 104 § 1 K.p.a.). Objęta skargą propozycja warunków zatrudnienia omówionych wyżej cech nie posiada, w szczególności znaczenie ma okoliczność, że propozycja została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Te istotne cechy zaskarżonej propozycji warunków zatrudnienia przesądzają o niezakwalifikowaniu jej również do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegających kontroli sądu administracyjnego z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność tego rodzaju musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4.02.1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; postanowienia NSA: z 15.12.2010 r., II GSK 8/10, LEX nr 742932, z 16.12.2013 r., II FSK 2968/13, LEX nr 1452500). Ponadto, dana czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z 29.06.2005 r., II GSK 96/05, LEX nr 172838). Zaskarżona propozycja warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe warunki (w tym przypadku zatrudnienia), w tym stanowiska służbowego oraz wynagrodzenia. Nie kształtuje sama w sobie władczo jakiegokolwiek stosunku pracy. Na marginesie stwierdzić należy, iż przyjmując nawet hipotetycznie, że zaskarżone pismo zawierające propozycje zatrudnienia funkcjonariusza stanowi formę działania kierownika jednostki organizacyjnej KAS, która zgodnie z przepisami prawa nastąpić ma w formie decyzji, od której przysługiwałby środek odwoławczy (wniosek o ponowne rozpatrzenie prawy lub odwołanie), wówczas prawo skargi do sadu administracyjnego przysługiwałoby wobec rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w takiej sprawie w drugiej instancji, a nie na rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić ze względu na brak w sprawie kognicji sądu administracyjnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.