II FSK 1070/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Cieloch Sędziowie NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca) WSA (del.) Cezary Koziński po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 831/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. Sp. z o.o. w W. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 831/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 7 kwietnia 2017 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Kolegium zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie przez organ decyzji administracyjnej na podstawie uchwały nr [...]Rady Miejskiej W. z 5 lipca 2012 r., której nieważność następnie stwierdził sąd administracyjny, stanowi naruszenie prawa, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji administracyjnej uchwała ta obowiązywała, a późniejsze stwierdzenie jej nieważności nie mogło stanowić podstawy jej uchylenia z tego powodu przez sąd administracyjny, a w konsekwencji wytyczne sądu sformułowane w tym zakresie są błędne oraz błędne jest uznanie przez sąd, że zaszła przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego; 2) art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że sąd w rozstrzyganej sprawie był związany uchwałą NSA z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II FPS 3/16, gdy tymczasem nie miała ona zastosowania do kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, podjętej przed dniem wydania ww. uchwały NSA; 3) art. 206 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i obciążenie organu administracji w całości kosztami postępowania sądowego w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz kolegium zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jej rzecz od kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty oparte na jednej podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania). Odnosząc się do pierwszego ze stawianych zarzutów — wyjścia sądu pierwszej instancji poza granice rozpoznawanej sprawy i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu "E." sp. z o.o. w W. z 15 listopada 2016 r. — wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczone normy dopuszczają zatem możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej kontroli sięgającej "w głąb" sprawy jest uprzednie stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa determinującym uwzględnienie skargi (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 236/17, LEX nr 2377676). W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w granicach sprawy, uwzględniając przede wszystkim treść uchwały NSA w sprawie II FPS 3/16 oraz wyroku tego sądu z dnia 28 czerwca 2017 r., II FSK 1980/16. Z tych względów niezasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i uchylenia przez sąd pierwszej instancji decyzji wymiarowych w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się z kolei do drugiego ze stawianych zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 147 § 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji orzekających w sprawie organów w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. nr [...], przytoczyć należy fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2018 r. o sygn. akt II FSK 3850/17. W wyroku tym skład orzekający wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny mimo zawarcia w uchwale z dnia 19 grudnia 2016 r. (II FPS 3/16) rozstrzygnięcia ograniczającego stosowanie wyrażonej w niej wykładni prawa tylko na przyszłość (od dnia podjęcia uchwały), w wydanym później wyroku (z dnia 28 czerwca 2017 r., II FSK 1980/16) stwierdził jednak nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z 2012 r. ze skutkiem retrospektywnym, chociaż odnosiła się ona do materii prawnej, która była przedmiotem wykładni w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyczyny odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku od reguły temporalnej, wskazanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniono opieszałością organu stanowiącego Miasta W. w dostosowaniu prawa miejscowego do wykładni prawa ostatecznie przyjętej i wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale. Ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie zasadności postawionego zarzutu kasacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, sąd administracyjny pierwszej instancji trafnie uznał, że na mocy art. 170 p.p.s.a. był związany wyrokiem NSA z 28 czerwca 2017 r., w sprawie II FSK 1980/16. W konsekwencji sąd zasadnie przyjął, że stwierdzenie nieważności uchwały, która była podstawą zaskarżonych decyzji, powodowało konieczność ich uchylenia jako wydanych z naruszeniem przepisów kompetencyjnych. Za niezasadny należy także uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 206 p.p.s.a. Podkreślić należy że norma ta ma charakter wyjątku m.in. od zasady obciążenia organu administracyjnego, przegrywającego spór przed sądem administracyjnym, obowiązkiem zwrotu przeciwnikowi procesowemu kosztów postępowania. Konstrukcja tego przepisu oparta jest na powierzonej sądowi władzy dyskrecjonalnej w zakresie decyzji, czy odstąpić — w uzasadnionych przypadkach — od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Ponieważ norma zawarta w art. 206 p.p.s.a. nie ma charakteru związanego, a niezastosowanie tego przepisu mieściło się w granicach kompetencji powierzonych sądowi administracyjnemu pierwszej instancji przez ustawę, nie sposób stawiać w związku z tym zarzutu naruszenia prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) tej ustawy.