II FSK 3850/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 73/17 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od F. sp. z o.o. z siedzibą we W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 1 484 (słownie: tysiąc czterysta osiemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygnatura akt II FSK 3850/17 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością F. z siedzibą we W. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością E. z siedzibą we W. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1.07.2013 r. do dnia 28.02.2016 r. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Skarżąca Spółka zadeklarowała opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości niezamieszkałej, położonej we W., przy ul. K. [...], w wysokości 209 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1.07.2013 r. Na podstawie upoważnienia Rady Miejskiej W., zawartego w uchwale z dnia 5.07.2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Zarządu Spółki E. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystościf i porządku (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego, poz. 2866 ze zm.), decyzją z dnia 20.09.2016 r. działający z upoważnienia Zarządu Spółki E. Dyrektor Spółki określił skarżącej opłatę w wysokości 418 zł miesięcznie, wskazując, że odpady były odbierane co tydzień, a nie co drugi tydzień, jak deklarowała skarżąca. W odwołaniu skarżąca podniosła, że wzór deklaracji był nieczytelny, weryfikacja jej prawidłowości spóźniona, a odpady odbierano z opóźnieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 3.11.2016 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Spółki, stwierdzając, że skoro stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 29.11.2012 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2013 r., poz. 524 ze zm.) regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie W. przewidywał odbiór odpadów komunalnych co najmniej raz w tygodniu, określając częstotliwość ich odbioru raz na dwa tygodnie skarżąca złożyła nieprawidłową deklarację. W zaskarżonej decyzji opłatę określono natomiast prawidłowo i przed upływem terminu przedawnienia, wynikającym z art. 68 § 2 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: O.p.) oraz art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej: u.c.p.g.); pozostałe zarzuty odwołania wykraczają poza przedmiot postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 60 u.c.p.g. oraz art. 2a. art. 120, art. 121 § 1, art. 187 § 1 i art. 233 § 2 O.p., a także uchwały Rady Miejskiej z dnia 5.07.2012 r. przez wprowadzenie skarżącej w błąd pismem z dnia 30.12.2013 r., w którym wskazano inną wysokość opłaty (209 zł miesięcznie), co spowodowało nieprawidłowe wypełnienie deklaracji bez intencji zaniżania należnych opłat. Uzasadniając uwzględnienie skargi i uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że merytoryczna ocena zarzutów skargi jest przedwczesna, bowiem decyzję w sprawie wydał nieupoważniony do tego podmiot na podstawie nieważnego aktu prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19.12.2016 r. (II FPS 3/16) stwierdził, że organ stanowiący gminy nie może delegować podmiotom zewnętrznym kompetencji jej organu wykonawczego do określania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponieważ jednak w uchwale tej zastrzeżono, że wywiera ona wyłącznie skutek prorospektywny, nie ma wpływu na ważność decyzji wydanych na podstawie uchwały Rady Miejskiej z 2012 r. Jednakże w tej ostatniej uchwale do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku upoważniono Zarząd Spółki E., natomiast skarżoną decyzję wydał Dyrektor Spółki, działający z upoważnienia Zarządu Spółki, co oznacza wydanie jej przez osobę nieupoważnioną. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28.06.2017 r. (II FSK 1980/16) stwierdził nieważność stanowiącej podstawę prawną decyzji uchwały Rady Miejskiej W. z 2012 r., a wyrok ten wywołuje skutek retrospektywny i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji również z tego powodu. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Kolegium zarzuciło naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 143 § 1 O.p. i § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] przez błędne przyjęcie, że Dyrektor Spółki E., który podpisał decyzję organu pierwszej instancji jak i postanowienie wszczynające z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, działał bez stosownego upoważnienia, podczas gdy osoba ta legitymowała się wymaganym umocowaniem, albowiem działała w imieniu Zarządu Spółki E. (jako organu), na podstawie upoważnienia udzielonego przez jednoosobowy Zarząd tej Spółki, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem przez Sąd decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 147 § 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji orzekających w sprawie organów w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej W., w sytuacji, gdy okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy ich uchylenia przez sąd administracyjny w tym postępowaniu oraz bezpodstawne uwzględnienie faktu stwierdzenia nieważności opisanej uchwały jako okoliczności, która miała miejsce dopiero po dacie wydania tej decyzji. Skarżąca Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Statut Spółki E., której Zarząd uchwałą Rady Miejskiej W. został wyznaczony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku, w tym do wydawania decyzji określających wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przewidywał prowadzenie spraw Spółki zarówno przez zarząd jednoosobowy, jak i wieloosobowy. W dacie wydania decyzji w sprawie skarżącej Zarząd Spółki E. był jednoosobowy – składał się tylko z jego Prezesa. Tenże Prezes upoważnił pracownika Spółki w osobie jej Dyrektora do załatwiania w jego imieniu spraw, leżących w kompetencji wynikającej z uchwały Rady Miejskiej. Trudno zatem zanegować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skoro Zarząd Spółki E. na mocy uchwały Rady Miejskiej stał się jednoosobowym organem administracji publicznej, był upoważniony do wszczynania, prowadzenia i rozstrzygania spraw w zakresie przyznanej mu kompetencji. W konsekwencji, na mocy art. 143 § 1 O.p., który stanowi, że organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń, Prezes Zarządu Spółki E. mógł upoważnić Dyrektora Spółki, który był jej pracownikiem, do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych. W tej sytuacji zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, różnicującego sposób reprezentacji Spółki od sposobu reprezentacji jej Zarządu, nie są zasadne, gdyż niewątpliwie to Zarząd Spółki, a nie Spółka, został upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu czystości i porządku i to jednoosobowy Zarząd Spółki, a nie Spółka, upoważnił pracownika do załatwiania określonych spraw w jego imieniu. A zatem, skoro taka proceduralna możliwość jest przewidziana w przepisach postępowania podatkowego, nieuprawnione jest kwestionowanie skorzystania z niej przez organ. Uznać więc należy zasadność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 143 § 1 O.p. i § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] przez błędne przyjęcie, że Dyrektor Spółki E., który podpisał decyzję organu pierwszej instancji jak i postanowienie wszczynające z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, działał bez stosownego upoważnienia. Co się tyczy zarzutu drugiego, to jest zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 147 § 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji orzekających w sprawie organów w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej W., należy dostrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny mimo zawarcia w uchwale z dnia 19.12.2016 r. (II FPS 3/16) rozstrzygnięcia ograniczającego stosowanie wyrażonej w niej wykładni prawa tylko na przyszłość (od dnia podjęcia uchwały), w wydanym później wyroku (z dnia 28.06.2017 r., II FSK 1980/16) stwierdził jednak nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z 2012 r. ze skutkiem retrospektywnym, chociaż odnosiła się ona do materii prawnej, która była przedmiotem wykładni w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyczyny odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku od reguły temporalnej, wskazanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniono opieszałością organu stanowiącego Miasta W. w dostosowaniu prawa miejscowego do wykładni prawa ostatecznie przyjętej i wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale. Ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie zasadności postawionego zarzutu kasacyjnego. Niewątpliwie w dacie wydawania decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji podstawę normatywną podjętych rozstrzygnięć stanowiły bowiem przepisy funkcjonującego w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego; przepisy te mocą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego winny obowiązywać do czasu dostosowania ich do wykładni prawa, przyjętej w tej uchwale. Skoro jednak w okresie późniejszym Naczelny Sąd Administracyjny mocą stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej doprowadził do wyeliminowania aktu prawa miejscowego z porządku prawnego ze skutkiem wstecznym, należy zważyć, że zgodnie z art. 147 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniach szczególnych. W związku z tym unormowaniem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.10.2016 r. (II OSK 163/15) wyraził pogląd, że właściwym do wzruszenia takiego rozstrzygnięcia jest organ administracji publicznej, a nie sad administracyjny. Zapatrywanie to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela i stwierdza, że wyrażona nim reguła winna mieć zastosowanie zwłaszcza w przypadku opisanego następstwa rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych w kwestiach temporalnych, których ostatecznym rezultatem jest jednak stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ze skutkiem retrospektywnym. Prowadzi to do uznania zasadności postawionego zarzutu i stwierdzenia, że okoliczność późniejszego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie może stanowić podstawy uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięć, wydanych na podstawie przepisów tego aktu w indywidualnej sprawie, w postępowaniu, którego przedmiotem jest merytoryczna zasadność tych decyzji, to jest wysokość opłat za gospodarowanie odpadami. Stwierdzenie zasadności zarzutów, postawionych w skardze kasacyjnej, powoduje jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten zgodnie z art. 190 P.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istota sprowadza się do twierdzeń, że organ w postaci zarządu spółki mógł upoważnić jej pracownika do wydawania decyzji w jego imieniu, a stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie daje podstaw do uchylenia wydanych na jego podstawie decyzji w sprawach indywidualnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest merytoryczna zasadność podjętego rozstrzygnięcia administracyjnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny obligowany więc będzie do rozpoznania sprawy co do jej istoty. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.