VII SA/Wa 620/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: GINB), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2016 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2016 r. M. S. wystąpiła do Starosty [ o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [ stycznia 2012 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. B. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej "P.", w tym dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 1000 kW wraz z infrastrukturą i urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej - 2 stacji transformatorowych, na działce nr ew. [, położonej w Ż., gm. O. (i o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji). W uzasadnieniu tego wniosku M. S. podniosła szereg zarzutów dotyczących w szczególności rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 stycznia 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 rM poz. 1409 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane), poprzez niezgodność spornej inwestycji z postanowieniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...]czerwca 2006 r., art. 28 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz przepisów postępowania w postaci art. 6, 7, 8, 9, 10 i 28 k.p.a. polegające na nieuznaniu wnioskodawczyni za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją. M. S. wskazała na nieprawidłowości związane z przygotowaniem spornej inwestycji i na fakt, że plany inwestora zakładają docelowo budowę kilkunastu wiatraków na jednej działce. Po przekazaniu przez Starostę [...] wniosku, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...],stycznia 2012 r., Nr [...], Wojewoda [...], postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak: [...],[...],, odmówił wszczęcia, na wniosek M.S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...], stycznia 2012 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda [...], wskazał, że M. S. jest współwłaścicielką działki Nr [...] w Ż.. Podniósł, że inwestycja polegająca na budowie farmy wiatrowej składającej się z dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 1000 kW należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. Dla spornej inwestycji została wydana decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...], maja 2011 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która nie przewiduje konieczności utworzenia strefy ograniczonego użytkowania. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że elektrownie wiatrowe zostały usytuowane w środkowej części działki Nr [...], w miejscowości Ż., gmina O., w odległości ok 400 m. od granicy z działką [...],. Wojewoda [...],podkreślił, że zarówno przepisy techniczno-budowlane, jak również przepisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyznaczają innych odległości farm wiatrowych od budynków mieszkalnych. Dlatego stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działkę Nr [...],i nie wykracza poza teren, co do którego inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane, a w konsekwencji działka Nr [...],nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i jej właścicielom nie przysługuje przymiot strony. Po rozpatrzeniu zażalenia M.S. na powyższe postanowienie z dnia [...], lipca 2016 r" znak: [...],,[...],, GINB wydał powołane na wstępie postanowienie o charakterze kasatoryjnym. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. wskazując na pojęcie interesu prawnego zaprezentowane w 2 ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazał również na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. GINB wskazał, że M. S. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa odrębnej współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...],, mieszczącego się na 3 kondygnacji w budynku położonym na działce nr ewid. [...],w Żurawicy, gm. Obrazów (księga wieczysta Nr [...],, prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., [...], Wydział Ksiąg Wieczystych) oraz prawa współwłasności działki nr ewid. [...],, położonej w Ż., gm. O. (księga wieczysta Nr [...],, prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., [...], Wydział Ksiąg Wieczystych). W kontekście tych ustaleń organ zauważył - powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjny - że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. GINB podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Z powyższych względów GINB uznał, że konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym i przekazanie sprawy do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że rzeczą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, będzie ocena przymiotu strony M.S. w ramach wszczętego postępowania i wydanie decyzji, stosownie do rezultatu tej oceny. Jednocześnie wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie, co 3 do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zaznaczył, że jakkolwiek w postępowaniu nieważnościowym ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje się w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to jednak ocena interesu prawnego wnioskodawcy dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Powyższe postanowienie GINB z dnia [...], stycznia 2017 r., znak: [...], zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.B., który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 tej ustawy przejawiające się w przyjęciu, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego jest właściciel nieruchomości znajdującej się poza strefą oddziaływania inwestycji. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], lipca 2016 roku odmawiającego wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi J.B. wskazał, że jest właścicielem nieruchomości o powierzchni prawie 100 hektarów, zaś elektrownie wiatrowe zostały posadowione w jej środkowej części w odległości ok. 500 metrów od nieruchomości wnioskującej. Lokalizacja została wybrana po przeprowadzeniu szeregu badań, w tym analiz akustycznych, z których wynika jednoznacznie, że oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza granicę nieruchomość stanowiącej jego własność. Ponadto stwierdził, że inwestycja jest zbieżna z interesem społecznym, ponieważ energia pochodzi z ekologicznych źródeł, a jego zamierzeniem było zorganizowanie działalności rolniczej na zasadach ekologicznych, które zaobserwowałem w krajach zachodnich. W ocenie skarżącego w żaden sposób inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości wnioskującej, która stanowi lokal mieszkalny. W odpowiedzi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], stycznia 2017 r., znak: [...],uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2016 r., znak: [...],,[...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazać również trzeba, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania przez Wojewodę [...], było uznanie przez ten organ, że M. S. nie legitymuje się interesem prawnym co uzasadnia zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], stycznia 2017 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. w związku z wadliwym - w ocenie tego organu - zastosowaniem art. 61 a § 1 k.p.a. przez Wojewodę [...]. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i prawidłowości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. przez Wojewodę [...]. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., po jego zmianie w dniu 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku mateńalnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (LEX nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), a w realiach niniejszej sprawy także po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy przyznać rację GINB, że Wojewoda [...], orzekł z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim art. 61 a § 1 k.p.a. Na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Należy również podkreślić, że w zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a., który zastąpiony został właśnie art. 61 a § 1 k.p.a. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny 6 w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.". W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z kpa, lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...], lipca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek M.S. wskazując m. in., że sporna inwestycja w postaci elektrowni wiatrowych została usytuowana w środkowej części działki Nr [...], w miejscowości Ż., gmina O., w odległości ok 400 m. od granicy z działką [...],, której współwłaścicielem jest wnioskodawczyni. W związku zaś z faktem, że zarówno przepisy techniczno- budowlane, jak również przepisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyznaczają innych odległości farm wiatrowych od budynków mieszkalnych, działka Nr [...],nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i jej właścicielom nie przysługuje przymiot strony. Tymczasem w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), która wprowadza ograniczenia w lokalizacji elektrowni wiatrowych w zależności od odległości od zabudowań mieszkalnych i mieszanych, w skład której wchodzi funkcja 7 mieszkaniowa oraz obszarów szczególnie cennych z przyrodniczego punktu widzenia (np. parków narodowych czy krajobrazowych i rezerwatów). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Powyższa regulacja wprowadza istotne ograniczenia również w zagospodarowaniu działek budowlanych, na których istnieje już zabudowa mieszkaniowa. Wprawdzie ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zawiera odpowiednie przepisy przejściowe mające za zadanie ochronę interesów stron, które zrealizowały swoje inwestycje na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę (m. in. art. 13), niemniej jednak trudno jest w takiej sytuacji stwierdzić, że sprawa braku legitymacji procesowej M.S. jest oczywista i może zostać rozstrzygnięta postanowieniem z art. 61 a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Słusznie zatem GINB uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2016 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z kolei to, że sprawa wraca do Wojewody [...] (organu I instancji) i będzie rozpatrywana ponownie od początku, nie przesądza o końcowym jej rozstrzygnięciu. Organ pierwszej instancji musi rozpoznać wniosek M.S. w tym przede wszystkim jej legitymację procesową w postępowaniu nieważnościowym w świetle całokształtu materiału dowodowego i dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy będzie mógł zdecydować o rozstrzygnięciu bądź o meritum sprawy, bądź o umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.