I OSK 4077/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 87/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na własność nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 87/18 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na własność nieruchomości. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Gmina [...] zwróciła się do Wojewody [...] o przekazanie jej, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) - dalej jako ustawa, własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy [...] i trwałym zarządzie Młodzieżowego Centrum Sportu [...] – gminnej jednostki organizacyjnej. Gmina wskazała, że przekazanie jej prawa własności działki umożliwi realizację zadania wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), obejmującego sprawy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy w zakresie realizacji kultury fizycznej, turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] ww. nieruchomości o pow. [...] ha. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją będącą przedmiotem skargi utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniła, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę własności mienia, w stosunku do którego wykaże istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią zadaniami. W ocenie organu odwoławczego w odniesieniu do spornej działki gruntu nie stwierdzono związku z aktualnie realizowanym przez Gminę [...] zadaniem własnym obejmującym sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Działka której wniosek dotyczy jest w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy i jako użytkownik wieczysty może on realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności, ma bowiem prawo do zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z przepisami. Posiadane przez Gminę [...] prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania zadania w zakresie kultury fizycznej i turystyki. Organ powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I CSK 633/16, według którego posiadanie nieruchomości w zakresie użytkowania wieczystego, to faktyczne wykonywanie władztwa nad nieruchomością z wolą posiadania jej, jednak w granicach treści tego prawa (art. 233 kc). Według organu drugiej instancji Gmina [...] jako użytkownik wieczysty spornej nieruchomości nie wykazała, aby posiadane przez nią prawo użytkowania wieczystego było niewystarczające do realizowania przez nią zadań gminy, a przekazanie ww. nieruchomości w powyższym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...] podniosła, że jednym z jej zadań własnych jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, a przedmiotowa nieruchomość ma bezpośredni związek z zadaniami realizowanymi przez gminę od [...] września 2014 r., tj. od momentu oddania przedmiotowego terenu w trwały zarząd gminnej jednostce organizacyjnej – Młodzieżowemu Centrum Sportu [...] na realizację zadań statutowych tej jednostki. Strona skarżąca podniosła, że wprawdzie nabyła ww. nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej, jednak nie powinna nadal ponosić negatywnych skutków z tym związanych (w tym finansowych tej transakcji), w sytuacji gdy są spełnione przesłanki do komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy. Gmina wyjaśniła, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie uniemożliwia jej wykonywania zadania w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy, ale je utrudnia ze względu na konieczność wnoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca gmina jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a jej jednostka organizacyjna, dysponująca od 2014 r. prawem zarządu, wykonuje na niej cele statutowe wypełniające znamiona jednego z zadań własnych gminy z zakresu kultury fizycznej i turystyki. Jednocześnie ww. nieruchomość, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, została już przekazana gminie [...] w dniu [...] września 2015 r. w celu realizacji określonego w planie miejscowym celu tj. usługi sportu – właśnie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy w zw. z jej art. 17 ust. 3. Ten ostatni przepis stanowi, iż przejęcie mienia innego niż określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy (a zatem i w trybie art. 5 ust. 4 ustawy) następuje na podstawie protokołów, w których ujawnia się również zobowiązania i prawa. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] objęta KW [...] faktycznie została już przekazana skarżącej na podstawie stosownego protokołu, nie zostało jednak potwierdzone decyzją wojewody przekazanie prawa własności (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy). Sąd podkreślił, że treść art. 5 ust. 4 ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż ocena co do tego, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego, zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji strona skarżąca spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 ustawy. Jednak jej interesowi w skorzystaniu z tego przepisu przeciwstawia się interes właściciela nieruchomości tj. Skarbu Państwa. W kontrolowanej sprawie organy komunalizacyjne uznały, iż uprawnienia skarżącej posiadane w ramach prawa użytkowania wieczystego są wystarczające do realizacji jej ustawowych zadań. Stanowisko to zostało rzeczowo i wyczerpująco uzasadnione. Sama skarżąca zresztą wyjaśniła, że w pełni dysponuje ww. nieruchomością i może na niej realizować powierzone jej ustawą zadania, a jedynym ograniczeniem jest konieczność ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Jakkolwiek Gmina [...] wykazała istnienie podstaw prawnych do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, orzeczenie odmowne nie narusza prawa. Szeroka argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, iż w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja nie mogła zostać uznana za dowolną. Przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa, jest to decyzja konstytutywna, a nadto zawsze mająca charakter uznaniowy - w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r. w sprawie I SA 1437/97, LEX nr 45075). W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina [...] podniosła zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do nieodpłatnego przekazania Gminie [...] na własność nieruchomości objętej wnioskiem. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej "p.p.s.a." skarga kasacyjna może być oparta o naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a., oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla zaskarżony wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania (art. 186 i art. 183 § 2 p.p.s.a.). Wobec nie zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku, należało poddać ocenie zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 191) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do nieodpłatnego przekazania Gminie [...] na własność nieruchomości objętej wnioskiem. WSA w Warszawie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości, bowiem strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a jej jednostka organizacyjna dysponująca prawem zarządu tej nieruchomości, wykonuje na niej cele statutowe wypełniające znamiona zadania własnego gminy z zakresu kultury fizycznej i turystyki. Zatem zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 ustawy będącej podstawą wydania kwestionowanej w postępowaniu sądowym decyzji. Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być przekazane także mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Okoliczności czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego w tym przedmiocie, jednakże na gminie ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie związane jest z realizacją jej zadań. Gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy wynikających z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, musi mieć charakter bezpośredni (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1793/07, Legalis nr 123875). Decyzja ta ma bowiem charakter konstytutywny. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 19 lutego 2009 r. (I OSK 408/08), a także w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r. (I OSK 1923/10), iż celem przepisu art. 5 ust. 4 omawianej ustawy nie jest generalne przysparzanie majątku gminom, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi –zadaniami. Działka nr [...] będąca w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej została przekazana w trwały zarząd jednostce organizacyjnej wypełniającej zadania Gminy z zakresu kultury fizycznej i sportu decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., od dnia [...] października 2014 r. Wniosek do Wojewody [...] o przekazanie Gminie własności tej działki został złożony [...] listopada 2015 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2015 r., a więc przed złożeniem wniosku o komunalizację, działka ta była nie zagospodarowana, porośnięta chaszczami. Gmina [...], mimo wezwania Wojewody poprzedzającego wydanie decyzji w I instancji, nie wykazała, by sytuacja ta uległa zmianie. Nie znajduje więc oparcia w materiale dowodowym sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zostały spełnione przesłanki komunalizacji nieruchomości wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] nie wykazała, by spełniała przesłanki z art. 5 ust. 4 ww. ustawy. Nie udokumentowała by faktycznie wykorzystywała działkę w stosunku do której złożyła wniosek o komunalizację, do realizacji zadania własnego z zakresu sportu czy turystyki. W dacie złożenia wniosku działka była nie zagospodarowana, a jej przeznaczenie w planie miejscowym pod usługi sportu i przekazanie w trwały zarząd jednostce gminnej zajmującej się sportem nie oznacza jeszcze, że faktycznie działalność sportowa była na niej prowadzona. Niezasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Gmina spełniła przesłanki do nabycia prawa własności działki określone w art. 5 ust. 4 omawianej ustawy. Jednakże, mimo błędnego uzasadnienia wyroku, brak jest podstaw do jego uchylenia. Wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę Gminy [...], nie narusza bowiem art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż nie ziściły się przesłanki umożliwiające komunalizację nieruchomości na tej podstawie. Z tej przyczyny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało skargę kasacyjną oddalić.