I OSK 87/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 734/17 w sprawie ze skargi Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i skierowania ubezwłasnowolnionego całkowicie do domu pomocy społecznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] lipca 2017 roku nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] czerwca 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania ubezwłasnowolnionego całkowicie L. S., reprezentowanego przez opiekuna prawnego H. M., do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G. Jednocześnie Kolegium skierowało w/w do wskazanego domu pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 734/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 roku i skierowania ubezwłasnowolnionego całkowicie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wydający w sprawie decyzję z upoważnienia Wójta Gminy [...], jako organ wydający decyzję w I instancji, nie ma w tej sprawie interesu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, w wywiedzionej skardze brak jest jakiegokolwiek interesu prawnego organu I instancji w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej był organem I instancji, który funkcjonuje w ramach prawnie ustalonego systemu weryfikacji decyzji organów administracyjnych przez organy nadrzędne. Organy administracji publicznej nie mają zatem uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji. Postępowanie sądowo-administracyjne nie jest również właściwe do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że podnoszony przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zarzut nierozpoznania przez SKO sporu kompetencyjnego, który w jego ocenie powstał w niniejszej sprawie między Gminnymi Ośrodkami Pomocy Społecznej w [...], [...] i [...], jest poza przedmiotem sprawy. Jeśli skarżący organ uznał, iż taki spór zaistniał w przedmiotowej sprawie, winien w trybie art. 22 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie takiego sporu kompetencyjnego, czego nie uczynił. Ponadto w dniu [...] czerwca 2017 r. rozpatrzył merytorycznie wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej i odmówił skierowania do domu pomocy społecznej wnioskodawcy. Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Niedopuszczalność skargi wynikała z braku legitymacji skarżącego organu do wywiedzenia skargi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w sprawie, dla załatwienia której w pierwszej instancji właściwy jest skarżący organ. W sprawie zaś, w której dany organ jest upoważniony do wydania decyzji administracyjnej, organ ten nie może mieć przymiotu strony. W konsekwencji nie jest dopuszczalne wywiedzenie przez ten organ skargi sądowoadministracyjnej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wniesioną skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Na powyższe postanowienie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Powołując się na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że niewłaściwość zastosowania naruszonego przepisu, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, skutkowała odrzuceniem skargi na bezczynność organu administracji w przedmiocie wydania zaświadczenia. Ponadto skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni zarówno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń, jak i przepisów P.p.s.a. Wskazał, że zasadnicze znaczenie ma fakt, że organ odwoławczy wydał merytoryczną decyzję, nie zwracając uwagi na spór kompetencyjny, czym naruszył art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że posiada interes prawny w tej sprawie argumentując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 397/13 analizował kwestię możliwości działania organu wydającego decyzję w postępowaniu skargowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, a podniesione zarzuty należy uznać za chybione. Istota rozstrzygnięcia sprawy opiera się na ustaleniu, czy Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] reprezentowany przez Kierownika może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] u uchylająca decyzję Kierownika Gminnego Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] - jako organu orzekającego w I instancji i w związku z tym, czy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] posiada legitymację do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], orzekającego jako organ II instancji. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Skarżący kasacyjnie błędnie upatruje swój interes prawny w sprawie, w której wydał rozstrzygnięcie jako organ I instancji. Jednostki samorządu terytorialnego mogą dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w ustawie – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a w sprawie, w której organ ten wydał decyzję w pierwszej instancji, nie posiada interesu prawnego w zaskarżaniu przedmiotowej decyzji. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego, wydana przez organ II instancji decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o podjęcie czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 183 K.p.a.). W kwestii wskazanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 397/13 wskazać należy, że umknęło uwadze skarżącemu kasacyjnie, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd ten uznał, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie posiada interesu prawnego w sprawie, w której orzekał jako organ I instancji. Zauważyć nadto należy, że skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzuty dokonania błędnej wykładni przepisów K.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń, jak i przepisów P.p.s.a., nie wskazał naruszenia konkretnych przepisów, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie ww. zarzutów. Wskazać bowiem należy, że rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego rozpoznania sprawy przez organ II instancji pomimo istniejącego sporu kompetencyjnego, wskazać należy, że prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że uprawniony podmiot nie złożył wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Zatem wobec braku stosownego wniosku w tym względzie oraz wobec merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uznać należało, że organ II instancji miał podstawy do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.