I SA/Bk 584/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.),, sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na ocenę wniosku przeprowadzoną przez Samorząd Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu oddala skargę. Gmina S. (dalej powoływana jako "Gmina") wystąpiła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. jako Instytucji Pośredniczącej Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 z wnioskiem o przyznanie pomocy na realizację operacji "Przebudowa stacji uzdatniania wody "Ś." – Etap I, budowa sieci wodociągowej w miejscowości N. oraz budowa kanalizacji sanitarnej w ul. [...] w S." Pismem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] organ poinformował Gminę o odmowie przyznania pomocy. Wskazał, że w wyniku weryfikacji przedmiotowego wniosku, zgodnie z zapisami § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno - ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. poz. 1182 ze zm.) przyznano Gminie łącznie 15 punktów. Organ wskazał, że wniosek Gminy o przyznanie pomocy znalazł się na 68 miejscu listy, nie mieszcząc się w sumie kwot wnioskowanej pomocy nieprzekraczającej 150% limitu środków przewidzianych na operacje typu gospodarka wodno - ściekowa, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2015 r. w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 tj. 12.566.909,00 euro dla Województwa P. Gmina wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wniosek ten został jednak pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. rozpatrzony przez organ negatywnie. Z negatywnym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina i w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. § 11 ust. 5 pkt 10 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa do przedmiotowego stanu faktycznego tj. błędne zakwalifikowanie robót określonych wnioskiem jako remont, a nie przebudowa, co spowodowało, iż ocena projektu objętego wnioskiem została wykonana w sposób niezgodny z prawem. Na tej podstawie Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Urząd Marszałkowski WP. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy podniósł, że Urząd Marszałkowski Województwa P., dokonując merytorycznej oceny złożonego wniosku błędnie przyjął, iż zamiarem Gminy jako inwestora jest remont, a nie rozbudowa i przebudowa stacji uzdatniania wody "Ś. - etap I". Dokumentacja projektowa, na podstawie której Gmina ubiegała się o dotację, przewiduje przebudowę obudowy studni głębinowej wraz z rurociągiem tłocznym. Pełnomocnik wskazał, że dokumentacja została sporządzona przez specjalistę projektanta, który zakwalifikował obiekty Stacji Uzdatniania Wody do przebudowy, a nie remontu. Zdaniem strony skarżącej, Urząd Marszałkowski nie może dokonywać własnej interpretacji zakresu prac wskazanych w dokumentacji projektowej. Mogłoby to prowadzić do nadużyć, tym bardziej, że organ samorządu województwa nie posiada specjalistycznej wiedzy z zakresu budownictwa. Ponadto Gmina S. na potwierdzenie, że zakres robót określonych we wniosku o przyznanie pomocy spełnia kryterium regionalne, tj. operacja dotyczy budowy lub przebudowy stacji uzdatniania wody lub ujęcia wody pitnej, przedłożyła Urzędowi Marszałkowskiemu opinię niezależnych ekspertów, które potwierdziły pogląd Gminy. Zdaniem pełnomocnika Gminy, powinna ona powinna otrzymać 8 punktów w kryterium określonym w § 11 ust. 5 pkt 10 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r., co sprawiłoby, że Gmina znalazłaby się na co najmniej 41 miejscu z ilością 23 punktów i zostałaby jej przyznana pomoc na realizację operacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko, że roboty budowlane dotyczące stacji uzdatniania wody dotyczące obudowy studni głębinowej oraz rurociągu tłocznego stanowią remont, nie zaś przebudowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w istocie dotyczy kwestii, czy planowane w ramach realizacji operacji roboty ujęte w załączonym do wniosku o udzielenie wsparcia w projekcie budowlanym z dnia [...] listopada 2016 r. w swoim zakresie rzeczowym stanowią przebudowę czy też remont obiektu budowlanego Definicję przebudowy i remontu określa ustawa dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290, ze zm.); zgodnie z art. 3 pkt 7a) przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; natomiast zgodnie z pkt 8) przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z orzecznictwa sądowego dotyczącego kwalifikacji robót budowlanych pod kątem przebudowy i remontu wynika, że aby można było mówić o przebudowie, konieczne jest by obiekty budowlane w wyniku wykonanych robót zmieniły parametry techniczne lub użytkowe (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2017 r., II SA/Rz 1424/16:1 "Remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak liny, słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej) czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych. W takiej sytuacji zakres prac stanowi przebudowę, a nie remont.". Przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, że do kategorii przebudowy mogą być zakwalifikowane prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, które ingerują w układ obciążeń, co oznacza, że np. robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy, zaś roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencję w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 627/12). Natomiast dla kwalifikacji robót jako remontu decydujące jest odtworzenie stanu pierwotnego (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., II SA/GI1521/12: "Cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy."; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2015 r., II SA/Gd 352/15: "Cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w. wyniku których powstają nowe elementy instalacji i dochodzi do zmiany przebiegu instalacji."; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia21 czerwca 2016 r.; II SA/Bd 478/16: "Warunkiem uznania prac za remont, jest odtwarzanie stanu pierwotnego, poprzez wymianę określonych elementów, częstokroć przy użyciu bardziej nowatorskich materiałów. Tym remont odróżnia się od bieżącej konserwacji, która polega wyłącznie na dokonywaniu zabiegów mających na celu zachowanie danej konstrukcji w należytym stanie.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2013 r., II SA/Lu 209/13: "Remont i bieżąca konserwacja budynku mają zapewnić utrzymanie stanu technicznego budynku na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie jego użytkowania, utrzymanie wymaganego stanu estetycznego, zgodne z przeznaczeniem użytkowanie budynku i znajdujących się w nim pomieszczeń oraz urządzeń związanych z budynkiem, a w szczególności warunków w zakresie zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną, ochronę przeciwpożarową oraz odprowadzanie ścieków i usuwania odpadów stałych. Jako naprawę główną określono remont polegający na wymianie co najmniej jednego elementu budynku, natomiast za naprawę bieżącą uznaje się okresowy remont elementów budynku, który ma na celu zapobieganie skutkom ich zużycia i utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym." Skarżąca kwestionuje ocenę swego wniosku w zakresie kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 5 pkt 10 lit a rozporządzenia (budowa lub przebudowa stacji uzdatniania wody - 8 punktów). Zarząd Województwa P.- IP PROW uznał, że operacja nie spełnia tego kryterium, gdyż inwestycja nie dotyczy budowy lub przebudowy stacji uzdatniania wody lub ujęcia wody, lecz w zakresie objętym wnioskiem będzie stanowiła remont urządzeń stacji. Z taką oceną nie zgadza się skarżąca gmina, wskazując, że roboty budowlane objęte wnioskiem będą przebudową, co uzasadniałoby przyznanie wnioskowi dodatkowych 8 punktów. W ocenie Sądu, który w całości przyjmuje stanowisko organu, w świetle przedstawionej wyżej wykładni w zakresie definicji remontu i przebudowy prawidłowe zakwalifikowanie określonych robót do właściwej kategorii przede wszystkim wymaga odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia. Mając to na uwadze, organ administracji wskazuje, że w "Projekcie budowlanym etap l przebudowa obudowy studni głębinowej SW1 Przebudowa rurociągu tłocznego" z dnia 23.11.2016 r. w cz. l pkt 1.3 "Zakres inwestycji", pkt 2.3 "Adaptacje i rozbiórki", w cz. II pkt l "Przebudowa obudowy studni głębinowej SW1 i rurociągu tłocznego", oraz pkt 6 "Rozwiązanie konstrukcyjno - materiałowe elementów konstrukcyjnych obiektu nr l" wskazano, że zakres inwestycji dotyczy "przebudowy istniejącej obudowy studni głębinowej SW1 i odcinka rurociągu tłocznego ze studni SW1 do budynku SUW", dla których to elementów będących przedmiotem robót określono dane ogólne - obudowa studni SW1 powierzchnia zabudowy - 2,5 m2; przebudowa istniejącego odcinka rurociągu tłocznego z rur PE 0 11 mm, dł. 18 m (cz. II pkt 1.2.1); w ramach robót zostanie wykonana rozbiórka istniejącej obudowy studni oraz odcinka rurociągu tłocznego, zastosowane będą następujące rozwiązania konstrukcyjne (cz. II pkt 6.1 - 6.2): obudowa studni - demontaż istniejącej obudowy studni z kręgów betonowych, projektowana obudowa z tworzywa sztucznego z dociepleniem pianką poliuretanową, powierzchnia zabudowy- 2,5 m2; podbudowa - punktowa betonowa z betonu kl. B20, przebudowa istniejącego rurociągu tłocznego - demontaż istniejącego rurociągu z rur żeliwnych, montaż rurociągu z rur PE, 0 110 mm SDR 17 o dł. 18 m; w cz. II pkt 10 projektu budowlanego "Technologia użytkowa obiektu" wskazano, że obiekt nie wymaga stałej uwagi, a czas pobytu użytkowników jest ograniczony do czynności związanych z ewentualną wymianą pompy głębinowej. Powyższy opis robót budowlanych ujęty w projekcie budowlanym wskazuje, że mimo że projektant opisał planowane roboty jako przebudowę, to jednakże w świetle definicji Prawa budowlanego stanowią one remont elementów stacji, z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, polegający na wymianie dwóch elementów stacji - obudowy studni, oraz rurociągu. Opisane parametry techniczne parametry ogólne wymienianych elementów (dla studni powierzchnia zabudowy: 2,5 m2, dla rurociągu jego średnica i długość: fi 110 mm, dł. 18 m) w wyniku prowadzonych robót nie ulegną zmianie. Usytuowanie urządzeń nie ulegnie zmianie. Stacja nie zyska żadnych nowych funkcji. Nie zmieni się siła przepływu wody, a że specyfika obiektu budowlanego jest taka, że nie wymaga on obsługi, a jedynie czasowej konserwacji, to w ocenie organu administracji także parametry użytkowe (wpływające na sposób użytkowania stacji uzdatniania wody) w wyniku wymiany elementów będących przedmiotem robót nie ulegną zmianie. Ponadto zaznaczyć należy, że wykonanie tych robót miało nastąpić na podstawie pisemnego zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.