II SA/Lu 411/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie pobrane. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] r. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa L. przez Starszego Inspektora do Spraw Świadczeń Rodzinnych w Ramach Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w L., uznano za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone G. B. przez organ pomocy społecznej w M. w kwocie [...]zł za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] października 2009 r. na dzieci: - S. B. w postaci zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł miesięcznie, - P. B. w postaci zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie, - P. B. w postaci zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie, - A. B. w postaci zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] listopada 2008 r. oraz w wysokości [...] zł w okresie od [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] października 2009 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł miesięcznie, - A. B. w postaci zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł miesięcznie. Tą samą decyzją organ zażądał zwrotu od G. B. kwoty tych świadczeń w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, których kwota na dzień wydania decyzji wynosiła [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, dalej: u.ś.r.), a także art. 25 ust. 1 i art. 30 ust. 8 tej ustawy. Wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że G. B. został pouczony o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Mimo to nie poinformował organu pomocy społecznej o dochodzie uzyskanym w lutym 2008 r. z tytułu pracy w [...]. Organ wskazał dalej, że przekroczenie przez rodzinę wnioskodawcy kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych stanowi niewątpliwie okoliczność powodującą ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. Z uwagi na fakt, że strona była nieuprawniona do pobierania świadczeń rodzinnych w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] października 2009 r., co zostało stwierdzone decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], uznano wyżej wymienione świadczenia wypłacone w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] października 2009 r. za świadczenia nienależnie pobrane. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania G. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podtrzymało stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji. W skardze na tę decyzję G. B. wniósł o jej uchylenie, podnosząc, że nie był właściwie pouczony przez organy, że świadczenia rodzinne nie przysługiwały mu w okresie wskazanym w decyzji z uwagi na wykonywanie pracy za granicą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z przepisu tego wynika zatem, że ustalenie przez właściwy organ pobrania przez osobę świadczenia rodzinnego w sposób nienależny uzależnione jest od wykazania przez ten organ, że "osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania". W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie podkreśla się, że tylko wówczas można mówić o spełnieniu powyższej przesłanki, gdy pouczenie dotyczące warunków legalnego korzystania ze świadczeń rodzinnych, a więc korzystania nienarażającego świadczeniobiorcy na zwrot świadczeń, ma charakter zindywidualizowany - jest dostosowane do sytuacji konkretnej osoby. Pouczenia takiego nie zastępuje przytoczenie treści przepisów prawa ani ogólnikowe poinformowanie uprawnionego o znajomości "przyczyn powodujących ustanie, zawieszenie prawa lub wstrzymanie wypłaty". Organ udzielający pouczenia powinien wymienić całą enumeratywną listę przyczyn narażających na zwrot świadczenia, a ponadto sprecyzować sankcję administracyjną (zwrot świadczenia), jaką zagrożone jest zajście wymienionych w pouczeniu okoliczności faktycznych lub prawnych (A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko (red.), Komentarz do art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, [w:] A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2014, Legalis). Pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi niezbędny warunek żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach. Innymi słowy, celem pouczenia nie jest jedynie wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej świadczeniobiorcy, lecz poinformowanie go o konsekwencjach prawnych niezastosowania się do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., I OSK 1529/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący nie został należycie pouczony o warunkach legalnego korzystania z przyznanych mu świadczeń rodzinnych. Oczywistym jest bowiem, że opisanych wyżej wymogów stawianych pouczeniu nie spełnia zawarte w treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], przyznającej skarżącemu świadczenia rodzinne, pouczenie o następującej treści: "W przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest obowiązania do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. (...) Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami" (k. 32 akt organu pierwszej instancji). Ponadto, wbrew twierdzeniom organów, nie można uznać, że na wynik sprawy może mieć istotny wpływ zawarte we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych oświadczenie skarżącego, w którym zobowiązał się on do niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, skoro treść tego wniosku nie zawiera wyczerpującego, czytelnego oraz precyzyjnego pouczenia o warunkach korzystania z tych świadczeń (k. 27 akt organu pierwszej instancji). W tej sytuacji, wbrew stanowisku organów obu instancji, należy uznać, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające nakazanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 u.ś.r. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. narusza ponadto dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na sporządzenie jej uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w tej normie. Należy bowiem zauważyć, że decyzja organu drugiej instancji praktycznie ogranicza się do powielenia treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdzenia, że wydane rozstrzygniecie jest prawidłowe. Takie uzasadnienie decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym jest niedopuszczalne już choćby z tego względu, że istotą tego postępowania jest nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. bez wątpienia więc również tej zasady postępowania administracyjnego nie spełnia. Organy administracji obu instancji naruszyły zatem w sposób istotny nie tylko powołane wyżej przepisy prawa materialnego, ale również art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ drugiej instancji ponadto art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną, organ pierwszej instancji dokona analizy zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a w szczególności przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącego o obowiązkach beneficjenta świadczeń rodzinnych oraz sankcjach za ich niedopełnienie.