II SA/Ol 765/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2017 r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 lutego 2015 r. Burmistrza "[...]" w przedmiocie przeniesienia decyzji nr "[...]" z dnia 13 stycznia 2015 r. o warunkach zabudowy na rzecz "[...]", w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że decyzją z dnia 23 lutego 2015 r., Burmistrz "[...]" przeniósł swoją decyzję "[...]" z dnia 13 stycznia 2015 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]", budowie dwóch budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]", budowie dwóch budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce "[...]" w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce "[...]", wydaną na rzecz "[...]" – na nowego inwestora – "[...]". Pismem z dnia 22 lutego 2017 r., "[...]" wniosła o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że wniesienie żądania w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego skutku, przewidzianego w art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 213), powoływanej dalej również jako: K.p.a., tj. nie powoduje wszczęcia postępowania. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Organ przypomniał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, iż w postępowaniu o przeniesienie decyzji stronami są podmioty, pomiędzy którymi dokonuje się przeniesienia, co wynika wprost z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), dalej powoływanej jako: u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. "[...]" nie była zaś stroną postępowania zwykłego, w związku z czym, trudno byłoby uznać, iż ma status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Po rozpoznaniu wniosku "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", postanowieniem z dnia 14 lipca 2017 r., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy w całości. Kolegium wskazało, iż decyzja o przeniesieniu decyzji kształtuje prawa i obowiązki wyłącznie dwóch podmiotów, tj. podmiotów, między którymi dokonywane jest przeniesienie. Nie zmienia warunków zabudowy, określonych w decyzji o warunkach zabudowy i z tych względów nie oddziałuje na prawa i obowiązki innych podmiotów, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywoła skutki wyłącznie w sferze praw i obowiązków podmiotów, między którymi nastąpiło przeniesienie decyzji. Tym samym, organ stwierdził, że "[...]" nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 23 lutego 2015 r. w przedmiocie przeniesienia decyzji z dnia 13 stycznia 2015 r. o warunkach zabudowy wydanej na wniosek "[...]" na nowych inwestorów. Dlatego też, zaskarżonym postanowieniem, Kolegium zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie. W skardze, złożonej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium z dnia 14 lipca 2017 r., "[...]" zarzuciła naruszenie: 1) art. 391 § 1 pkt 1-3, art. 39 i art. 46 § 3 K.p.a., poprzez doręczanie korespondencji w formie pisemnej, a nie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, pomimo spełnienia warunków, określonych w art. 391 K.p.a.; 2) art. 61a i art. 155 K.p.a. oraz art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej warunki zabudowy, a to na skutek błędnego przyjęcia, że stronami postępowania nadzorczego mogą być wyłącznie podmioty, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia warunków zabudowy; 3) art. 8 K.p.a., poprzez odmienną ocenę kwestii legitymacji w postępowaniu nadzorczym właściciela nieruchomości sąsiedniej, który nie brał udziału w postępowaniu w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, niż miało to miejsce w decyzji SKO z 13 lutego 2015 r., "[...]", co narusza zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia 31 marca 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepis art. 63 ust. 5 odnosi się do kręgu stron w postępowaniu o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, a nie do trybu nadzorczego. Treść tego przepisu dotyczy wyłącznie postępowania zwykłego i pozwala na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w całości a nie w części, jak to miało miejsce w decyzji z dnia 23 lutego 2015 r. Skarżąca podniosła, że rozbieżne rozstrzyganie analogicznych kwestii prawnych przez ten sam organ stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., zatem zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem powyższego przepisu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego wadliwego doręczenia postanowień skarżącej, Kolegium wyjaśniło, że w istocie omyłkowo doręczano postanowienia stronie w formie papierowej, mimo że wniosek złożono elektronicznie. Uchybienie to nie wpływa jednak na skuteczność doręczenia zaskarżonego postanowienia, bowiem przepis art. 391 § 1K.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, a także postanowienie je poprzedzające, nie naruszają przepisów prawa. Zaskarżonym postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 31 marca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 lutego 2015 r. wydanej przez Burmistrza "[...]" w przedmiocie przeniesienia decyzji "[...]" z dnia 13 stycznia 2015 r. o warunkach zabudowy na rzecz "[...]", w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]". Zatem istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia 13 stycznia 2015 r. stanowi przepis art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania W przedmiotowej sprawie, należy mieć na względzie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zd. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Przepis ten wprost wskazuje, kto jest stroną postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten, co prawda nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzje o warunkach zabudowy, to jednakże może służyć ustaleniu posiłkowo, czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. W przedmiotowej sprawie zauważyć należy, iż decyzja o przeniesieniu decyzji kształtuje prawa i obowiązki wyłącznie dwóch podmiotów, tj. podmiotów, między którymi dokonywane jest przeniesienie. Decyzja przenosząca nie zmienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów decyzja taka, jak słusznie uznał organ, nie oddziałuje na prawa i obowiązki innych podmiotów, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji, wywoła skutki wyłącznie w sferze praw i obowiązków podmiotów, między którymi nastąpiło przeniesienie decyzji, a nie skarżącej. Z powyższych względów, stanowisko organu, że skarżącej nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu status strony, uznać należy za prawidłowe. Treść unormowania art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wyklucza więc "[...]"z kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ skarżąca nie jest żadnym z podmiotów, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia. Zarzut skargi naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie jest więc trafny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2074/15). Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Podmioty wnioskujące o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy same kształtują więc treść zgłoszonego żądania, a treść wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Sąd nie podziela też zarzutu skarżącej, dotyczącego doręczania korespondencji w formie pisemnej, a nie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, pomimo spełnienia warunków określonych w art. 391 K.p.a. O skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma zaś podstaw, aby twierdzić, że strona skarżąca pozbawiona była prawa udziału w toczącym się postępowaniu bez własnej winy z tego powodu, że - jak wywodzi - zaskarżona decyzja została jej doręczona w trybie art. 39 k.p.a., a więc tradycyjnie przez operatora pocztowego, nie zaś - o co wnosiła - drogą elektroniczną, to jest w trybie art. 391 § 1 k.p.a. Omyłkowe doręczenie postanowienia w formie papierowej zamiast w formie elektronicznej nie wpływa bowiem na skuteczność tego doręczenia i nie stanowi istotnego naruszenia, uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3013/13 – jeśli doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (jego pełnomocnika) w formie papierowej, to nie można skutecznie powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę, w pełni podziela powyższe stanowisko stwierdzając, że postanowienie doręczone w trybie art. 39 K.p.a., weszło do obrotu prawnego. Odnosząc się zaś do zarzutu odmiennego rozpoznania analogicznej sprawy przez Kolegium, stwierdzić należy że nie zasługuje on na uwzględnienie. Dołączona do pisma przygotowawczego skarżącej z dnia 11 października 2017 r. decyzja z dnia 18 lutego 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji dotyczy innej sprawy – innego stanu faktycznego i prawnego – i pozostaje bez wpływu na przedmiotowe postępowanie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.