III SA/Gl 825/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy Poręba na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 czerwca 2017 r. nr NPII.4131.1.372.2017 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego uchylającego uchwałę rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 czerwca 2017 r. nr NPII.4131.1.372.2017, Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., w skrócie usg) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Poręba z 22 maja 2017 r. nr XVI/149/04, w sprawie określenia wysokości opłaty za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych znajdujących się na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Porębie przy ul. Zakładowej 13 w całości, jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP, z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 827, w skrócie ugk) w związku z art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 296, ze zm., dalej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski zakwestionował podjęcie przedmiotowej uchwały, gdyż w § 3 Rada Miasta Poręba postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Tym samym nadała uchwale charakter prawa miejscowego, gdy tymczasem uchylana uchwała z 11 czerwca 2004 r. w § 4 zawierała postanowienie o treści "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Nie miała zatem charakteru prawa miejscowego i nie została opublikowana. W ocenie organu nadzoru nadanie charakteru prawa miejscowego uchwale, która takiego waloru nie posiada stanowi istotne naruszenia prawa. przedmiotowa uchwała nie należy bowiem do żadnej kategorii aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie jest ona aktem prawa miejscowego, ani tez nie podlega publikacji na mocy przepisów szczególnych. Organ odwołał się do art. 94 Konstytucji RP który definiuje prawo miejscowe i wskazał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk przyznaje Radzie kompetencje do podjęcia powyższej uchwały. Daje Radzie kompetencje do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podkreślił, że nie ma w tym przypadku przepisów szczególnych ale też przepis ten nie stanowi upoważnienia do wydania na jego podstawie aktu prawa miejscowego, zwłaszcza, że uchwała nie ma przymiotu powszechnego obowiązywania. Wiąże jedynie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akty te zostały wydane i które w imieniu gminy będą zawierały umowę o świadczenie usługi. Tym samym nadanie uchwale charakteru aktu powszechnie obowiązującego jest niedopuszczalne. Organ przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii oraz dokonał wykładni art. 4 ust. 1 ugk wykluczającej kompetencje Rady do stanowienia prawa miejscowego w przedmiocie ustalania cen i opłat za korzystanie z miejskiego basenu i obiektów sportowych. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że w świetle przywołanych regulacji prawnych uchwała Rady Miasta Poręba z 22 maja 2017 r. uchylająca uchwałę Rady Miasta Poręba z 11 czerwca 2004 r., nie ma charakteru prawa miejscowego i dla skutecznego obowiązywania powinna wejść w życie w takim samym trybie jak uchwała pierwotna (uchylana), to jest z dniem podjęcia uchwały. Wprowadzenie dwóch różnych trybów wejścia w życie uchwały regulującej ten sam przedmiot, jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji, gwarantującego pewność prawa i zasady poprawnej legislacji oraz art. 7 tej ustawy definiującym zasadę legalizmu, a także art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Tym samym podlegała ona unieważnieniu w całości na mocy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Poręba wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalne w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przez ich błędna wykładnię i przyjęcie, że normy określające wysokość opłat za korzystanie z basenu i obiektów sportowych na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Porębie nie stanowią prawa miejscowego. Skarżąca podkreśliła, że są one adresowane do szerokiej i nieokreślonej grupy adresatów, kształtując ich prawa i obowiązki, mają powtarzalny charakter i oparcie w powszechnie obowiązującym art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk co dowodzi, że stanowią prawo miejscowe. Wskazała również na interes prawny do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, które wpływa bezpośrednio na sposób wykonywania przez Gminę zadań własnych oraz niekonsekwencje w działaniu Wojewody, który nie podjął żadnych czynności nadzorczych w przypadku uchwały Rady nr X/67/15 z 29 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały z 2004 r., której również nadano charakter prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Określa jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Wyjaśnił, że nie podjął działań nadzorczych co do wskazanej uchwały, gdyż została ona uchylona przez Radę 7 września 2015 r. Na rozprawie, 24 października 2017 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej ppsa., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ppsa), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega zatem wyłącznie legalność kwestionowanego rozstrzygnięcia, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W tym kontekście uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego aktu wykazała bowiem, że odpowiada on przepisom obowiązującego prawa. Należy wyjaśnić, że istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do kwestii wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W ocenie Gminy art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk stanowi normę regulującą stanowienie prawa miejscowego. Wojewodo stoi na stanowisku, że sporny przepis jest norma kompetencyjną. Daje uprawnienie do wprowadzania nowych danin publicznych. Dodatkowo wskazuje, że wprowadzanie danin oraz ich zmiana musi odbywać się w tym samym trybie. Nie może uchwała wprowadzająca mieć inny status prawny niż uchwała zmieniająca, jak to zaistniało w przedmiotowej sprawie. Z brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy akt ten jest sprzeczny z prawem. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr XL/256/17 Rady Miasta Poręba z 22 maja 2017 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XVI/149/04j z 11 czerwca 2004 r. w sprawie określenia wysokości opąt za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych znajdujących się na terenie na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Porębie, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa poprzez nadanie jej charakteru prawa miejscowego bez podstawy prawnej. Sąd orzekający badając legalność zaskarżonego aktu nadzoru nie dopatrzył się wydania go z naruszeniem prawa materialnego czy procesowego, a tym samym konieczności usunięcia go z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie może być tak aby jedna kwestię merytoryczną (wysokości opłat) regulowały akty prawne tego samego organu stanowiącego o różnym statusie. Raz uchwała zwykła a raz prawo miejscowe i już ten argument powoduje, że wprowadzając taki dualizm skarżąca istotnie naruszyła prawo i istniejący stan rzeczy wymagał ujednolicenia. Skarżąca tego nie uczyniła mimo doświadczeń z roku 2015 i uchylenia kwestionowanej przez Wojewodę uchwały zmieniającej w trybie autokontroli. Podkreślić też należy, że od 2004 r. nie zmienił się stan prawny regulujący kwestie kompetencji organów gminy, charakteru podejmowanych przez nią aktów czy katalog aktów prawa miejscowego. Zatem kwestia sporną pozostaje charakter prawny uchwały podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, z którego Rada Miasta Poręba wywiodła kompetencje do nadania uchwale statusu prawa miejscowego. Nie wskazała bowiem żadnego innego przepisu prawa na uzasadnienie swojego stanowiska. Brak takiej normy prawnej przesądza o niemożności uznania uchwała Rady Miasta Poręba z 22 maja 2017 r. za akt prawa miejscowego, bowiem organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji. Należy zgodzić się z Wojewodą, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał pogląd, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (zob. np.: wyrok NSA z 25.11. 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z 20.10.2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z 2006 r., II OSK 19 /06; wyrok NSA z 24.02.2010 r., II GSK 1103 /08 czy z 24.08.2011 II GSK 758/10) i pogląd ten należy w pełni zaaprobować. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego." Słusznie zatem wywiódł organ, że z treści tego przepisu wynika, że stanowi on wyłącznie podstawę prawną dla uchwalenia stawek opłat za korzystanie z basenów i obiektów sportowych Gminy. Nie można wywieść z niej normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 usg do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach nim określonych, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych". Ustawodawca upoważnił radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 usg), to tym sformułowaniem w sposób jednoznaczny zastrzegł tą i wyłącznie tą kompetencję dla organu stanowiącego (rady gminy). Użyty w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zwrot "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania norm i zasad prawidłowego postępowania oraz reguł zachowania i ustalonego porządku, które mają obowiązywać na terenie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym, pozostających w posiadaniu Miasta Poręba. Oznacza to uprawnienie rady gminy do wprowadzenia zbioru ogólnych norm postępowania, którymi winien się kierować organ wykonawczy przy dokonywaniu czynności w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym gminy (art. 30 ust. 2 usg). Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk,, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należących do tych jednostek. Charakter prawa miejscowego maja uchwały podjęte na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 42 usg (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 7.03.2016 r, IVSA/GL 35/16). Jest to akt kierownictwa wewnętrznego, którego ustawodawca nie umieścił w katalogu aktów prawa miejscowego z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ani tez nie wynika u pkt 10 tego przepisu. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę. Stwierdził, że jest ono należycie umotywowane w oparciu o szeroko przywołanie orzecznictwo sądowoadministracyjnego oraz stanowisko doktryny. Dlatego też działając w oparciu o art. 151 ppsa oddalił skargę.